مقاله آسیب شناسی مراجع اختصاصی در حقوق اداری ایران (docx) 26 صفحه

دسته بندی : تحقیق

نوع فایل : Word (.docx) ( قابل ویرایش و آماده پرینت )

تعداد صفحات: 26 صفحه

قسمتی از متن Word (.docx) :

به نام خدا دانشگاه ... دانشکده ... گروه ... موضوع آسیب شناسی مراجع اختصاصی در حقوق اداری ایران برای درس ... استاد ... دانشجو ... فهرست مطالب TOC \o "1-3" \h \z \u مقدمه PAGEREF _Toc527796374 \h 4مفهوم و انواع مراجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796375 \h 6مفهوم مراجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796376 \h 6انواع مراجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796377 \h 6انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای اَشکال صلاحیت PAGEREF _Toc527796378 \h 6بر مبنای صلاحیت ذاتی PAGEREF _Toc527796379 \h 7رسیدگی شبه حقوقی PAGEREF _Toc527796380 \h 7رسیدگی شبه کیفری PAGEREF _Toc527796381 \h 8بر مبنای صلاحیت نسبی PAGEREF _Toc527796382 \h 9انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای نهاد دارای صلاحیت نظارتی PAGEREF _Toc527796383 \h 9صلاحیت انحصاری دیوان عدالت اداری در نظارت بر آرای مرجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796384 \h 10صلاحیت دادگاه یا مراجع خاص در نظارت بر آرای مرجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796385 \h 11انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای ترکیب اعضا PAGEREF _Toc527796386 \h 12ترکیب کارشناس و غیرکارشناس PAGEREF _Toc527796387 \h 12ترکیب صرفاً کارشناسی PAGEREF _Toc527796388 \h 13ترکیب کارشناسی- قضایی PAGEREF _Toc527796389 \h 13تفکیک مراجع اختصاصی اداری از مراجع قضایی و اداری از جهت ساختار و صلاحیت PAGEREF _Toc527796390 \h 14بررسی و نقد ساختار مراجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796391 \h 18عدم اجرای صحیح اصول دادرسی منصفانه، عدم رعایت مقررات مؤسس این مراجع و تشکیل نشدن جلسات رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796392 \h 19اشکالات ساختاری مراجع اختصاصی اداری از حیث ترکیب اعضا PAGEREF _Toc527796393 \h 20فقدان دوره ها و برنامه های آموزشی دقیق و مستمر به ویژه برای اعضای متغیر در مراجع PAGEREF _Toc527796394 \h 20بررسی و نقد صلاحیتهای مراجع اختصاصی اداری PAGEREF _Toc527796395 \h 21عدم رعایت صلاحیتهای مراجع اختصاصی اداری توسط اعضا PAGEREF _Toc527796396 \h 21فقدان آیین دادرسی مشخص برای مراجع اختصاصی دارای صلاحیت ترافعی PAGEREF _Toc527796397 \h 22نتیجه گیری PAGEREF _Toc527796398 \h 23منابع PAGEREF _Toc527796399 \h 25 مقدمه در زمانه ای به سر می بریم که به دلیل نقش و دخالت نهادهای اداری در زندگیمان وجود اختلافات میان اداره و مردم، امری طبیعی است. در این باره، بسته به رویکردی که نسبت به هدف حقوق اداری وجود دارد، ابزار و شیوه های نظارتی، روشها و مراجع حل و فصل اختلافات و شکایات مردم علیه اداره عمومی می توانند متفاوت باشند(ابراهیمی، 1393، 55). در نظام حقوقی ایران، طبق اصل 159قانون اساسی، دادگاه های دادگستری به عنوان مرجع عام رسیدگی به تظلمات و شکایات مورد شناسایی قرار گرفته است و در کنار آن، اصل 173 قانون اساسی، دیوان عدالت اداری را جهت رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به واحدها، مأمورین یا آیین نامه های دولتی و در راستای نظارت قضایی بر اًعمال اداری پیش بینی نموده است؛ اما وجود نهادهای قضایی مذکور بدان معنا نیست که در نظام حقوقی ایران، نهادهای نظارتی داخلی (بازنگری غیرقضایی داخلی) مورد شناسایی قانونی قرار نگرفته است: چه پیش از تصویب قانون اساسی و چه پس از آن، قانون گذار عادی در قوانین مختلف مبادرت به تشکیل چنین نهادهایی که از آنها به «مراجع اختصاصی اداری» یا «دادگاه های اختصاصی اداری» تعبیر می شود، در قالب هیأتها و کمیسیون های اداری نموده است(خسروی، 1392، 66). در بند 2 ماده 11 نخستین قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1360 صلاحیت فرجامی دیوان نسبت به آرا و تصمیمات قطعی هیأتها و کمیسیونهای اداری مورد شناسایی قرار گرفته است که تلویحاً افاده شناسایی وجود و شکل گیری چنین نهادهایی در ساختار نظام دادرسی اداری در ایران دارد. مقرره اخیرالذکر، بعدها به طور نسبتاً مشابهی در بند 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385و بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 نیز تکرار شده است که در واقع، مفهم آن است که رویکرد نظام حقوقی ایران به شناسایی چنین نهادهایی و همچنین ضرورت نظارت پذیری قضایی آراء و تصمیمات آنها تغییر نکرده است تا جایی که حتی گفته شده است که «شورای نگهبان... وجود این مراجع را به شرط قابل تجدید نظر بودن آرای آنها در یکی از مراجع قضایی و وجود نظارت قضایی بر آنها پذیرفته است. البته باید توجه داشت که قید ضرورت قابل تجدید نظر بودن، مفید صلاحیت نظارتی انحصاری آراء مراجع اختصاصی اداری در دیوان عدالت اداری نیست، چراکه در برخی موارد، صلاحیت مزبور به دادگاههای عمومی واگذار شده است؛ همچنانکه به طور مثال در ماده 17قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی مصوب ،1367برای اعتراض نسبت به رأی صادره از شورای نظارت، دادگاه صالح واجد صلاحیت رسیدگی دانسته شده است که صرف نظر از قابل انتقاد بودن این دیدگاه، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب رأی وحدت رویه شماره 997 مورخ 1386/9/18عبارت «دادگاه صالح» را مفهم «دادگاههای عمومی دادگستری» دانسته است(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). نظر به اینکه طبق بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، در هرحال، اصل بر صلاحیت دیوان عدالت اداری جهت رسیدگی به آرا و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری است و در این باره دیوان همواره با حجم وسیعی از شکایات و تظلمات اشخاص حقیقی و حقوقی از آرا و تصمیمات قطعی این مراجع مواجه بوده است، تا جایی که در قانون اخیرالتصویب دیوان، کوشش شده است تا با دو سازوکار شکلی و آیینی از حجم دعاوی علیه آرا و تصمیمات این مراجع کاسته شود؛ نخست، تعیین مهلت برای طرح شکایت طبق تبصره 2ماده 16 و دوم، ورود ماهوی دیوان در دومین مرحله از شکایت از آراء و تصمیمات این مراجع به موجب ذیل ماده 63؛ این سؤال مطرح می شود که آیا سازوکارهایی درونی را نیز برای فروکاستن از حجم اتخاذ آراء و تصمیمات غیرقانونی و ناصحیح در مراجع اختصاصی اداری و همچنین افزایش اتقان آراء و تصمیمات این مراجع میتوان تعبیه کرد؟ پاسخ به این سئوال با توجه به تنوع و تکثر قابل ملاحظه مراجع اختصاصی اداری و پراکندگی آنها در قوانین مختلف، در گرو شناسایی ماهیت و مفهوم واقعی این مراجع و واکاوی صلاحیتها و ساختار آنها است(واعظی، 1387، 44). با وجود اهمیت این مسأله در عرصه حقوق اداری، علمای حقوق مطالعاتی در زمینه مراجع مذکور داشته و کتبی در این زمینه نگاشته شده است اما محوریت غالب در این نظریات، بررسی رعایت اصول دادرسی اداری در مراجع حاضر است و مطالعه عمیق و دقیقی بر ساختار و صلاحیت مراجع حاضر با رویکرد تحلیل و نقد تاکنون انجام نپذیرفته است؛ لذا در پژوهش حاضر با مطالعه منابع کتابخانه ای جهت بررسی نظرات علما از یک سو و بررسی رویه قضایی دیوان عدالت اداری از سوی دیگر، با استفاده از روش توصیفی- تحلیلی، ابتدائاً مفهوم و انواع مراجع اختصاصی اداری و سپس تفکیک ساختاری و صلاحیتی آن از مراجع مشابه مورد مطالعه و بررسی قرار می گیرد و در نهایت ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری را بر اساس مطالعه رویه دیوان عدالت اداری نقد و بررسی خواهیم نمود. شایان ذکر است در این تحقیق با اشاره به برخی قوانین بیگانه، ابعادی از موضوع را به لحاظ تطبیقی نیز مورد بررسی قرار خواهیم داد(هداوند، 1389، 76). مفهوم و انواع مراجع اختصاصی اداری در این گفتار، نخست در مقام بیان و ارائه تعریفی از مراجع اختصاصی اداری و درک مؤلفه های خاص آن برمی آییم و آنگاه انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای ساختار و صلاحیت مورد مطالعه قرار خواهند گرفت: مفهوم مراجع اختصاصی اداری علمای حقوق ایران در بیان تعریفی از مراجع اختصاصی اداری اظهار نموده اند: «دادگاه های اداری و کمیسیونها و هیأتهای مزبور مراجعی هستند که به موجب قوانین خاصی در خارج از سازمان قضایی کشور ولی در رابطه با وظایف مختلف اداری و اجرایی دولت، در سازمانها تشکیل شده اند و وظایف آنها رسیدگی به اختلافات و شکایاتی است که معمولاً در اجرای قوانینی مانند قانون شهرداریها، قانون کار، قانون مالیات بر درآمد، قانون اراضی شهری، قانون بازرسی کل کشور، قانون ملی شدن جنگلها و مراتع کشور و قانون استخدام کشوری، بین دولت و افراد به وجود می آید(خسروی، 1392، 66). در خصوص تعریف حاضر باید گفت تعریف فوق ابهام و اجمال داشته و برخی مطالب آن نیز قابل تشکیک است؛ از جمله اینکه تمامی مراجع اختصاصی اداری در سازمانهای دولتی قرار ندارند و نیز همه آنها به دعاوی میان افراد و دولت نمی پردازند؛ اما از سوی دیگر با وجود عدم تلقی مراجع مذکور به عنوان مرجع قضایی، صلاحیت ترافعی دارند(ابراهیمی، 1393، 55). انواع مراجع اختصاصی اداری در بحث انواع مراجع اختصاصی اداری، این مراجع را بر اساس اَشکال صلاحیت آنهاد دارای صلاحیت نظارتی و ترکیب اعضا بررسی می کنیم: انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای اَشکال صلاحیت صلاحیت از مسائل مهم و عمده در رابطه با مراجع قضایی و اداری است که در کلیه نظامهای حقوقی به آن اهمیت ویژه ای داده شده است. در ادامه با توجه به اشکال مختلف صلاحیت، ذاتی و نسبی، انواع مراجع اختصاصی اداری را مورد مطالعه قرار خواهیم داد: بر مبنای صلاحیت ذاتی مراجع اختصاصی اداری، اصولاً دارای صلاحیت ذاتی ترافعی در امور اداری هستند. صلاحیت ذاتی مراجع اختصاصی اداری موجب می گردد که در حیطه صلاحیت هریک از این مراجع، هیچ یک از مراجع قضایی یا اداری دیگر نمی توانند اعمال صلاحیت نمایند. طبق ماده 2 قانون تشکیل دادگاههای عمومی و انقلاب مصوب 1373رسیدگی به اموری که به حکم قانون به مرجع دیگری واگذار شده، از دایره شمول این قانون خارج است؛ بنابراین محاکم عام دادگستری، فاقد صلاحیت قانونی جهت رسیدگی به دعاوی اداری هستند که قانوناً رسیدگی به آنها به عهده مراجع اختصاصی اداری گذاشته شده است. رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور به شماره 507مورخ 1366 نیز مؤید این مطلب است. شعب و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای متعددی قائل به عدم صلاحیت ابتدایی دیوان عدالت اداری به عنوان دادگاه عام اداری در موارد صلاحیت خاص مراجع اختصاصی شده اند؛ از آن جمله، می توان به رأی وحدت رویه شماره 712 و 713 مورخ 1391/10/11 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره نمود. از آنجا که صلاحیت ذاتی مراجع اختصاصی اداری، ترافعی می باشد، با توجه به موضوع دعوایی که نزد هر یک از مراجعاختصاصی اداری مطرح می شود، اشکال مختلفی از مراجع اختصاصی اداری شکل گرفته اند. مراجع اختصاصی اداری با توجه به صلاحیت ترافعی خود به دعاوی مختلفی رسیدگی می نمایند که این رسیدگی ها می تواند به صورت شبه حقوقی یا شبه کیفری باشد(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). رسیدگی شبه حقوقی برخی از مراجع اختصاصی اداری، صلاحیت رسیدگی به اختلافات را دارند و همانند مراجع حقوقی، با استماع دلایل طرفین در مورد زمینه مورد اختلاف، اقدام به صدور رأی مقتضی می نمایند. بر همین اساس می توان عنوان این مراجع را در یک دسته بندی کلی، مراجع شبه حقوقی در محدوده مراجع اختصاصی اداری دانست. دادگاه های اختصاصی اداری شبه حقوقی به اختلافات ناشی از اجرای قوانین جاری کشور مثل قانون مالیاتهای مستقیم، بین اداره مجری و افراد متأثر از اجرا، رسیدگی و آن را حل وفصل و اقدام به صدور رأی می نمایند. از جمله مراجع مذکور می توان به مراجع صالح در امور ثبتی شامل هیأت نظارت و شورای عالی ثبت موضوع مواد 25و 26 قانون ثبت اسناد و املاک مصوب 1310 با اصلاحات بعدی؛ مراجع صالح در امور اراضی شامل هیأت موضوع قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگلها و مراتع مصوب 1367؛ مراجع صالح در امور مالیاتی شامل هیأت حل اختلاف مالیاتی و شورای عالی مالیاتی موضوع مواد 244 و 252 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366و مراجع رسیدگی به دعاوی ناشی از اجرای قانون کار شامل هیأت تشخیص و حل اختلاف کارگر و کارفرما موضوع قانون کار مصوب 1369 اشاره نمود(خسروی، 1392، 66). رسیدگی شبه کیفری دستهای از مراجع اختصاصی اداری، همانند دادگاه کیفری، اقدام به بررسی تخلفات اداری، انتظامی و انضباطی و سایر تخلفات از قبیل تخلفات ساختمانی، گمرکی، تجاری و ... می نمایند و در صورت وقوع تخلف، رأی بر کیفر یا تنبیه شخص متخلف به صورتهای مختلف صادر می نمایند. بخشی از این مراجع به تخلفات انضباطی، انتظامی و اداری مستخدمین و افراد صنفی در تخطی از انتظامات داخلی دستگاههای اجرایی و مجامع صنفی و عدم رعایت نظم داخلی آنها و همچنین به تخلفات افراد جامعه که واجد عنوان جرم نبوده بلکه با تخطی از برخی قوانین و مقررات آمره مرتبط با نقش دولت در جامعه مثل قیمت گذاری و نظارت بر توزیع کالاها، باعث اخلال در نظم انجام برخی وظایف دولت و دستگاههای اجرایی میشوند رسیدگی می نمایند(واعظی، 1387، 44). در اینجا باید متذکر شد تخلفات بنا بر ماهیت، از جرایم جدا و مستقل هستند. بسیاری از فعل و ترک فعلهای کارمندان در رده های گوناگون صنفی، شغلی و در رده های مختلف ادارات دولتی، در قالب کلی و عام جرایم نمی گنجد و در نتیجه در مراجع عام قضایی قابلیت پیگیری ندارد. آنها به طور عمده به موقعیت شغلی و سازمانی اشخاص برمی گردند و برخاسته از شغل، رده، مقام و موقعیتی هستند که اشخاص بنا بر جایگاه شغلی، صنفی از آنها برخوردارند. هیأت هایی مانند هیأت عالی انتظامی مالیاتی، هیأت- های رسیدگی به تخلفات اداری موضوع قانون رسیدگی به تخلفات اداری مصوب 1372 شعب بدوی و تجدید نظر سازمان تعزیرات حکومتی موضوع آیین نامه سازمان تعزیرات حکومتی مصوب 1373 و کمیته انضباطی دانشجویان موضوع آیینن امه انضباطی دانشجویان مصوب 1364 از مصادیق این نوع مراجع اختصاصی اداری هستند(صلاحی، 1389، 55). بر مبنای صلاحیت نسبی صلاحیت نسبی مراجع اختصاصی اداری از سه دیدگاه صلاحیت محلی، صلاحیت سازمانی و صلاحیت صنفی قابل بررسی است: محدوده فعالیت برخی از مراجع موصوف، مربوط به محل و حوزه جغرافیایی مشخص می باشد که در قانون مربوط به آن تصریح شده است. به عبارت دیگر، چنین مراجعی در خارج از حوزه محل تعیین شده، فاقد صلاحیت هستند؛ مانند کمیسیون های موضوع قانون شهرداری که صلاحیت آنها به گستره جغرافیایی یک شهر محدود می شود؛ حال آنکه حوزه فعالیت برخی از مراجع اختصاصی اداری محدود به حوزه جغرافیایی خاصی نیست و به صورت کشوری عمل می نمایند، مانند هیأت عالی نظارت موضوع ماده 22 قانون رسیدگی به تخلفات اداری(واعظی، 1387، 44). همچنین محدوده فعالیت برخی مراجع مذکور، مرتبط با سازمان، اداره یا وزارتخان های است که مرجع مزبور به آن وابسته است. تقریباً تمامی مراجع انتظامی، وابسته به وزارتخانه ها و سازمانها دولتی بوده و بر اساس صلاحیت سازمانی فعالیت می کنند مانند هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان، هیأت رسیدگی به تخلفات پرسنل ارتش، هیأت رسیدگی به تخلفات پرسنل سپاه. برخی از مراجع اختصاصی اداری هم بر اساس وابستگی به صنف و حرفه شغلی خاصی فعالیت می کنند. مراجع انتظامی وابسته به اتحادیه های صنفی از این نوع هستند مثل هیأت انتظامی رسیدگی به تخلفات صنفی و حرفهای سازمان نظام پزشکی، دادگاه انتظامی کانون کارشناسان رسمی دادگستری، دادگاه انتظامی وکلا، دادگاه انتظامی سردفتران و دفتریاران(خسروی، 1392، 66). انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای نهاد دارای صلاحیت نظارتی وجود مرجع تجدیدنظر با صلاحیت رسیدگی ماهوی در کنار مرجع بدوی رسیدگی، به عنوان ضمانتی در جهت جلوگیری از انحراف مراجع رسیدگی از قانون و رفع اشتباهات احتمالی محسوب ضمانتی در جهت جلوگیری از انحراف مراجع رسیدگی از قانون و رفع اشتباهات احتمالی محسوب مراجع معمولاً دارای مراحل بدوی و تجدیدنظر بوده و آرای صادره از مراجع بدوی با اعتراض طرفین قابل تجدیدنظر و رسیدگی ماهوی در مراجع تجدیدنظر می باشند. البته باید توجه داشت که برخی آرای مراجع بدوی مثل آرای هیأتهای بدوی رسیدگی به تخلفات اداری در خصوص بندهای (الف)، (ب) و (ج) ماده 9 آن قانون قطعی بوده و قابل اعتراض و رسیدگی ماهوی مجدد نیست؛ که این امر، مانع از رسیدگی به اعتراض از آرای قطعی آنها در دیوان عدالت اداری نیست(هداوند، 1389، 76). همچنین برخی از مراجع مانند کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری فاقد مرحله تجدیدنظر بوده و آرای صادره از آنها به موجب قانون، قطعی تلقی گردیده اند و در همین مرحله، در صورت اعتراض، قابل رسیدگی در دیوان هستند. در هیأت نظارت ماده 6 قانون ثبت اسناد و املاک و شورای عالی ثبت نیز آرای صادره از سوی این هیأت در خصوص رسیدگی به تعارض در اسناد مالکیت کلاً یا بعضاً خواه نسبت به اصل ملک و خواه نسبت به حدود و حقوق ارتفاقی آن، طرز تنظیم اسناد و تطبیق مفاد خواه نسبت به اصل ملک و خواه نسبت به حدود و حقوق ارتفاقی آن، طرز تنظیم اسناد و تطبیق مفاد مقررات ماده 11 قانون ثبت، ظرف مدت 20 روز قابل تجدید نظر در شورای عالی ثبت می باشد ولی سایر آرای هیأت نظارت قطعی و لازم الاجرا است. این موارد در مقایسه با کلّ مراجع اختصاص اداری معدود بوده و معمولاً رسیدگی در این مراجع دو مرحله ای است(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). صلاحیت انحصاری دیوان عدالت اداری در نظارت بر آرای مرجع اختصاصی اداری در خصوص اغلب مراجع اختصاصی اداری، به موجب بند 2ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، دیوان، مرجع رسیدگی به شکایات اشخاص خصوصی از آرای صادره از سوی این مراجع ب شمار می رود که رسیدگی دیوان از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها صورت می پذیرد. رأی وحدت رویه شماره 252 مورخ 1380/8/13 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص صلاحیت دیوان برای رسیدگی به آرای مراجع اختصاصی اداری و استثنا بودن رسیدگی در سایر مراجع بیان می دارد که حکم مقرر در بند 2ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، «مفید صلاحیت دیوان در رسیدگی به آرای قطعی مطلق مراجع اختصاصی اداری از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها است مگر در مواردی که به موجب قانون مستثنا شده باشد(خسروی، 1392، 66). شایان ذکر است با توجه به حکم مقرر در ماده 63 و همچنین قسمت ذیل ماده 64 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، در حال حاضر صلاحیت دیوان از جهت نوع رسیدگی به اعتراض از آرای مراجع اختصاصی افزایش یافته و صراحتاً علاوه بر رسیدگی شکلی، شامل رسیدگی ماهوی نیز می شود. وظیفه دیوان در این قسمت از باب نظارت قضایی عالیه بر مراجع اختصاصی اداری است که به طور تمثیلی (طبق رأی وحدت رویه شماره 483 مورخ 1390/11/10 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری)، مصادیقی از این موسسات در ماده مزبور ذکر شده است(واعظی، 1387، 44). اولاً با توجه به اینکه بر طبق قانون و مقررات و آرای وحدت رویه دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری و نظریات تفسیری شورای نگهبان، خواهان دعوا در شعب دیوان ـ برخلاف هیأت عمومی دیوان ـ تنها اشخاص حقوق خصوصی هستند، تنها در رابطه با شکایات اشخاص حقوق خصوصی امکانپذیر خواهد بود و لذا دیوان، نه موظف به رسیدگی به کلیه آرای صادره از مراجع اختصاصی اداری است (مانند نظارتی که از ناحیه شورای نگهبان در رابطه با مصوبات مجلس شورای اسلامی صورت می گیرد) و نه موظف به رسیدگی به اعتراضات دستگاههای دولتی نسبت به این آرا است، گرچه در مرحله تجدیدنظر از آرای شعب بدوی دیوان، تجدیدنظر خواهی واحدهای دولتی نیز پذیرفته می شود؛ ثانیاً این رسیدگی به آرایی محدود می شود که «در چارچوب سازمان اداری وضع کننده، دیگر قابل تجدیدنظر نبوده و بدون نیاز به سایر تشریفات، می توان آن را اجرا نمود .لذا آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری، اعمّ از رأی ذاتاً قطعی، آرای بدوی قابل اعتراضی می توانند مورد اعتراض در دیوان عدالت قرار گیرند و طرح شکایت نسبت به آرای غیرقطعی مراجع مزبور قابل استماع در دیوان عدالت اداری نخواهد بود(ابراهیمی، 1393، 55). صلاحیت دادگاه یا مراجع خاص در نظارت بر آرای مرجع اختصاصی اداری در مواردی ممکن است به حکم قانونگذار و یا به تبع خواهان، دادگاه های عمومی دادگستریاز صلاحیت فرجام خواهی یا تجدیدنظرخواهی از آرای قطعی مراجع اختصاصی اداری برخوردارباشند و یا مراجع دیگری وجود داشته باشند که به طور هم عرض با دیوان به کنترل آرای صادره ازمراجع اختصاصی اداری بپردازند، که در مورد اخیر، این بدان معنا نیست که وجود امکان اعتراضشکلی نسبت به رأی مراجع اختصاصی اداری در سایر مراجع، نافی صلاحیت دیوان عدالت اداریبه موجب بند 2 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری خواهد بود؛ زیرا همچنان که هیأت عمومیاداری از حیث نقض قوانین و مقررات و یا مخالفت با آنها» برخوردار است، «مگر در مواردی که بهموجب قانون مستثنا شده باشد(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). به لحاظ تطبیقی همین حکم در خصوص صلاحیت شورای دولتی فرانسه بر رسیدگی فرجامی نسبت به آرای مراجع اختصاصی اداری آن کشور حاکم است. مصادیق این نوع مراجع شامل مراجع اختصاصی اداری وابسته به اتحادیه های صنفی و حرفه ای هستند که دارای مرجع فرجامی خاص به خود هستند: مانند دادگاه انتظامی کانون کارشناسان رسمی دادگستری، دادگاه انتظامی وکلا و کارگشایان دادگستری که مرجع فرجامخواهی این مراجع دادگاه انتظامی قضات است. همچنین مرجع فرجامی در مورد آرای صادره از سوی هیأت موضوع ماده 3 قانون ثبت احوال، کمیسیون حل اختلاف موضوع قانون اصلاح قانون بیمه اجباری مسؤولیت مدنی دارندگان وسایل نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث مصوب، 1387/4/16 دادگاههای بدوی عمومی دادگستری هستند که مانند سایر آراء دادگاه بدوی سایر مراحل را طی می کنند. در تبصره الحاقی به ماده 40 قانون سازمان نظام پزشکی در سال 1384 نیز آرای قطعی هیأتهای بدوی، تجدیدنظر و هیأت عالی نظام پزشکی قابل تجدیدنظر در دادگاه تجدیدنظر استان قلمداد شده اند(خسروی، 1392، 66). انواع مراجع اختصاصی اداری بر مبنای ترکیب اعضا اعضای مراجع اختصاصی اداری در بسیاری موارد انتصابی هستند و این انتصاب غالباً از سوی مقامات دستگاهی که مرجع اختصاصی در آن قرار دارد، انجام می پذیرد(هداوند، 1389، 76). ترکیب کارشناس و غیرکارشناس رسیدگی به اختلاف درمورد عوارض میان مؤدی و شهرداری در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری با ترکیب نمایندگانی از وزارت کشور، دادگستری و انجمن شهر (شورای شهر) انجام می پذیرد، برخلاف تشکیلات کمیسیون ماده 100 که الزاماً باید نمایندگان قوه قضائیه از قضات دادگستری و نمایندگان شورای شهر در کمیسیون ماده 100باید عضو اصلی شورای اسلامی شهر باشند(واعظی، 1387، 44). در هیأت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان نیز ترکیب اعضا، به صورت ترکیب کارشناس و غیرکارشناس است. طبق مواد 6 و 7 قانون تشکیل این هیأت، شرط مدرک تحصیلی فوق دیپلم یا عضویت داشته و حداقل دو نفر از اعضا، از میان کارکنان همان سازمان یا وزارتخانه با حداقل پنج سال سابقه کار باشند. وجود افراد دارای تجربه و تخصص در میان ترکیب اعضای هیأتهای بدوی و تجدیدنظر که آشنا به محیط کار هستند، به تخصصی شدن کار این هیأت کمک می کند. از سوی دیگر، وجود کارشناس حقوقی نیز برای تخصصی شدن انشاء رأی و اظهارنظر حقوقی در باب تخلف، مفید به نظر می رسد؛ اگرچه در برخی موارد، عبارت یک نفر آشنا به مسائل حقوقی، می تواند شامل افراد غیرکارشناس هم باشد که محلّ ایراد است(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). ترکیب صرفاً کارشناسی ترکیب برخی مراجع اختصاصی اداری منحصراً متشکل از کارشناسان متخصص در آن حوزه است. در مراجعی این چنین با توجه به زمینه علمی تخصصی و سابقه تجربی، افراد مجرب برای اظهارنظر تخصصی در این مراجع جای می گیرند. مزیت این روش در تخصصی بودن و آشنایی ایشان در زمینه مسائل مربوط به کار است. نمونه این مراجع، هیأت عالی انتظامی مالیاتی است. برایشان در زمینه مسائل مربوط به کار است. نمونه این مراجع، هیأت عالی انتظامی مالیاتی است. بر نفر عضو علی البدل خواهد بود که از بین کارمندان عالی مقام وزارت امور اقتصاد و دارایی که در امور مالیاتی بصیر و مطلع بوده و دارای 16سال سابقه خدمت که لااقل شش سال آن را در امور مالیاتی اشتغال داشته باشند، منصوب می شوند(ابراهیمی، 1393، 55). ترکیب کارشناسی- قضایی برخی از مراجع اختصاصی اداری مرکب از اعضای کارشناس و قاضی هستند؛ بدین معنا که در مراجع مذکور، علاوه بر کارشناسان که به ارائه نظرات کارشناسی می پردازند اعضایی با ابلاغ قضایی نیز وجود دارند. البته حضور قاضی در این ترکیب در صورتی که وی از رأی برابر با دیگران برخوردار باشد و ملاک، رأی اکثریت باشد و قاضی صرفاً به انشاء رأی صادره بپردازد، بر اساس رویه جاری، موجب تلقّی نهاد موصوف به عنوان «مرجع قضائی» نمی شود. از جمله مراجع دارای عضو قاضی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری است. به موجب تبصره یک ماده 100 قانون فوق دادگستری و یکی از اعضای شورای شهر به انتخاب شورا، به عنوان اعضای کمیسیون قلمداد می- شوند. البته شایان ذکر است که در پی تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی، با توجه تغییر ساختار قوۀ قضاییه و این که دیگر وزیر دادگستری در رأس قوۀ قضاییه قرار ندارد و با عنایت به این نکته که در «قانون نحوه اجرای قسمتی از اصل یکصد و شصتم160 قانون اساسی» مصوب 1394 مجلس شهرداری ها ذکر نشده است، علی الاصول در حال حاضر تعیین قضات کمیسیون های مذکور باید با نظر رییس قوۀ قضاییه صورت گیرد. از دیگر نهادهای دارای عضو قاضی، هیأت نظارت ماده 6 قانون ثبت اسناد و املاک و شورای عالی ثبت می باشند(خسروی، 1392، 66). تفکیک مراجع اختصاصی اداری از مراجع قضایی و اداری از جهت ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری از صلاحیت ترافعی برخوردارند. ترافع به معنای دعوا است و دعوا، به منازعه در حق معین اطلاق می شود. به عبارت دیگر، هرگاه دو یا چند شخص در خصوص وجود حق معین یا چگونگی اجرای آن اختلاف داشته باشند، هر یک از آنها می تواند از دادگاه رفع این اختلاف را بخواهد. ویژگی ترافعی بودن رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری، اگرچه از لحاظ ماهوی و کارکردی آنها را شبیه دادگاه های دادگستری می نمایاند؛ اما این مراجع از چهار منظر با دادگاه ها تفاوت دارند: تفاوت سازمانی و ساختاری، تفاوت در هدف و مبانی حقوقی، تفاوت در شیوه و آیین دادرسی و تفاوت در مرجعیت عام و خاص(هداوند، 1389، 76). به لحاظ سازمانی و ساختاری، مراجع اختصاصی اداری جزیی از «اداره» می باشند. اعضای این مراجع نیز عموماً از کارمندان متخصص و مجرب دستگاه های اداری می باشند که بیشتر آنها فاقد صلاحیتهای خاص قضایی هستند. از جهت تفاوت در مبانی و اهداف حقوقی نیز باید اشاره کرد مراجع اختصاصی اداری جزیی از نظام حقوق عمومی کشور می باشند که قواعد و احکامی متمایز از نظام حقوق خصوصی دارند. در مراجع اختصاصی، داوری میان نهادهای دولتی و افراد است در حالی که حقوق خصوصی حاکم بر روابط بین افراد است. بر این اساس مراجع اختصاصی اداری از قواعد خاص حقوق عمومی پیروی می کنند و مثلاً بر خلاف آیین دادرسی مدنی که اصولاً تحصیل دلیل توسط دادگاه ممنوع است، اعضای مراجع اداری می توانند با پذیرش روش «اثبات باز» به جمع آوری دلایل اقدام کنند تا به وظیفه خود به عنوان «نگهبان حقوق عمومی» عمل کرده باشند. در مورد تفاوت در شیوه و آیین دادرسی هم باید گفت که رسیدگی رایگان، ساده، سریع، بدون تشریفات از ویژگیهای مراجع اختصاصی اداری است که آنها را از دادگاه های دادگستری متمایز می کند. تفاوت در مرجعیت عام و خاص هم اشاره به این مطلب دارد که بر خلاف دادگاههای عمومی دادگستری، صلاحیت مراجع اختصاصی اداری اصولاً محدود به موارد مشخص در قانون است و احراز صلاحیت آنان در موارد تردید محتاج به دلیل است(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). اما آنچه که از بیان ویژگی ترافعی مراجع اختصاصی اداری مدنظر می باشد، تفکیک آن از مراجع تشخیصی و تصمیم گیری جمعی یا مشورتی است که ماهیتاً کارکرد آنها حل و فصل دعاوی نیست. مراجع موردنظر اساساً تنها به ارائه تشخیص خود در موضوعات مختلف اقدام می کنند و نه آنکه به حل و فصل اختلاف یا دعوایی بپردازند و اتفاقاً تشخیص این مراجع است که مبنای طرح دعوا در دیوان عدالت اداری قرار می گیرد. نمونهای از این مراجع تشخیصی، با توجه به رأی وحدت رویه شماره 61 مورخ 1377/3/23 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، «کمیسیون پزشکی موضوع ماده 91 قانون تأمین اجتماعی» است. در این باره، حکم متفاوت قانونگذار در مواد 63 و 64 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، نیز خود بیانگر شناسایی این تفاوت ماهیتی بین تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، نیز خود بیانگر شناسایی این تفاوت ماهیتی بین است(واعظی، 1387، 44). ماده 63 قانون دیوان اشعار می دارد: «هرگاه شعبه رسیدگی کننده دیوان درمرحله رسیدگی به آراء و تصمیمات مراجع مذکور در بند 2 ماده 10 این قانون، اشتباه یا نقصی را ملاحظه نماید که به اساس رأی لطمه وارد نکند، آن را اصلاح و رأی را ابرام می نماید و چنانچه رأی واجد ایراد شکلی یا ماهوی مؤثر باشد، شعبه مکلف است با ذکر همه موارد و تعیین آنها، پرونده را به مرجع مربوط اعاده کند. مرجع مذکور موظف است مطابق دستور شعبه دیوان نسبت به رفع نقص یا ایرادهای اعلامی اقدام و سپس مبادرت به اتخاذ تصمیم یا صدور رأی نماید. در صورتی که از تصمیم متخذه و یا رأی صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع تصمیم متخذه و یا رأی صادره مجدداً شکایت شود، پرونده به همان شعبه رسیدگی کننده ارجاع قانون و مقررات مربوط، آن را نقض و پس از اخذ نظر مشاورین موضوع ماده7 این قانون، مبادرت به صدور رأی ماهوی می نماید. تبصره ـ شعبه می تواند علاوه بر نظر مشاورین موضوع ماده 7 عنداللزوم از نظر کارشناسان و متخصصین هر رشته، از میان کارشناسان رسمی دادگستری و یا دستگاه های مربوط استفاده نماید(خسروی، 1392، 66). همچنین در ماده 64قانون مزبور آمده است: «در مواردی که به موجب قانون یا مصوبهای لازمالاجرا، تشخیص موضوعاتی از قبیل صلاحیتهای علمی، تخصصی، امنیتی و گزینشی به عهده کمیسیون یا هیأتهایی واگذار شده باشد، شعب دیوان فقط از جهت رعایت ضوابط قانونی و تطبیق موضوع و فرآیند بررسی آن بر اساس قانون یا مصوبه رسیدگی میکنند و در صورت شکایت شاکی موضوع و فرآیند بررسی آن بر اساس قانون یا مصوبه رسیدگی میکنند و در صورت شکایت شاکی هیأت کارشناسی تخصصی ذیربط که توسط شعبه تعیین میگردد با کسب نظر آنان، مبادرت به انشاء رأی نماید(ابراهیمی، 1393، 55). مؤلفه دیگری که در تعریف مراجع اختصاصی اداری موضوع بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری می تواند قابل تأمل باشد، آن است که چنین مراجعی اساساً مرجع قضایی قلمداد نمی شوند. تبصره 2 ماده مذکور نیز به نوعی مؤید این مرزبندی بین مراجع اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی و مراجع قضایی است؛ همچنانکه در رأی وحدت رویه شماره 170 مورخ 1386/3/20 صادره از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، هیأتهای مستشاری و محکمه تجدید نظر دیوان محاسبات به دلیل عضویت حاکم شرع منصوب از سوی رییس قوۀ قضاییه، مرجع اختصاصی اداری محسوب نشده اند، حال آنکه در مقابل هیأت عمومی دیوان در رأی وحدت رویه شماره 252 مورخ 1380/8/13 سازمان تعزیرات حکومتی را از اجزای قوه مجریه و یک مرجع اختصاصی اداری به شمار آورده است(شمس، 1392، 12). این تفکیک ماهیتی میان مراجع قضایی و مراجع اختصاصی اداری با صلاحیت ترافعی زمانی پررنگتر می شود که در ترکیب هیأتها یا کمیسیون هایی که به منظور حل و فصل اختلافات اداری شکل می گیرند، یک مقام قضایی نیز حضور پیدا می کند. در چنین مواردی تلقی این مرجع به عنوان یک مرجع اختصاصی اداری یا مرجع قضایی منوط به نوع کارکردی است که آن مقام قضایی در ترکیب آن مرجع ایفا می کند. چنانچه مقام قضایی صرفاً به عنوان یک عضو عادی حضور داشته باشد و رأی نهایی بر مبنای نظر اکثریت صادر شود، آن هیأت یا کمیسیون یک مرجع اختصاصی اداری قلمداد خواهد شد؛ هرچند انشاء رأی نهایی توسط مقام قضایی صورت گیرد و همچنین اگرچه نهایی قلمداد شود و نظر سایر اعضا صرفاً نظر کارشناسی به شمار آید، به گونهای که رأی صادره را بتوان رأی مقام قضایی قلمداد نمود، در این صورت مرجع مزبور، به رغم قابل انتقاد بودن این دیدگاه، مرجعی قضایی قلمداد شده است که به موجب تبصره 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات از آرای چنین مراجعی در صلاحیت دیوان عدالت اداری نخواهد بود؛ همچنانکه در رابطه با آرای صادره از کمیسیون موضوع ماده واحده تعیین تکلیف نخواهد بود؛ همچنانکه در رابطه با آرای صادره از کمیسیون موضوع ماده واحده تعیین تکلیف حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع صادر می شوند، با توجه به اینکه مقرر شده است «پس از اعلام نظر کارشناسی هیأت»، قاضی رأی را صادر می کند، طبق رأی شماره 76/3 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به تاریخ 1376/10/10 و اصلاحیه سال 1387 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع، اعتراض به آرای این هیأت قابل رسیدگی در شعب دادگاه های عمومی دانسته شده است و نه در دیوان عدالت اداری(هداوند، 1389، 76). شایان ذکر است که در رابطه با «کمیسیون رسیدگی به امور آبهای زیرزمینی» که جهت رسیدگی به اختلافات ناشی از اجرای قانون تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه بهرهبرداری مصوب 1389 و قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1361 شکل گرفته و ترکیب آن طبق تبصره 5قانون مذکور عبارت است از یک نفر قاضی با حکم رئیس قوه قضائیه، یک نفر نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان با حکم رئیس سازمان و یک نفر نماینده شرکت آب منطقهای استان با حکم مدیر عامل شرکت، هرچند پس از بررسی پروندههای شکایات اشخاص علیه دولت، «رأی لازم توسط قاضی عضو کمیسیون صادر میگردد»، اما در ادامه تبصره مزبور (برخلاف رویه متخذه در هیات تعیین تکلیف اراضی اختلافی)، مقرر شده است که «احکام صادره مذکور ظرف بیستروز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در دیوان عدالت اداری میباشد.» بنابراین به نظر می رسد که قانونگذار در مقرره اخیر منطبق با اصول حاکم بر موضوع، برای دیوان عدالت اداری صلاحیت رسیدگی به اعتراض برای رسیدگی به اعتراضات دادگاههای اختصاصی در حوزه دعاوی اداری باشد و صِرف وجود قاضی در هیأت یا صدور رأی توسط قاضی نباید از دیوان سلب صلاحیت کند؛ لذا رویکرد قانونگذار در مورد کمیسیون رسیدگی به آبهای زیر زمینی که دیوان را صالح دانسته، صحیح بوده قانونگذار در مورد کمیسیون رسیدگی به آبهای زیر زمینی که دیوان را صالح دانسته، صحیح بوده مراتع در سال 1387 که از دیوان سلب صلاحیت نموده، با اصول حقوقی حاکم بر موضوع و ماهیت اداری مراجع مذکور مطابقت ندارد(خسروی، 1392، 66). بررسی و نقد ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری بر اساس رویه دیوان عدالت اداری حجم بالای پرونده های طرح شده در دیوان عدالت اداری که مرتبط با مراجع اختصاصی اداری می باشند این فرض را متبادر به ذهن می سازند که گرچه بی تردید عوامل انسانی و جامعه شناختی هم می توانند تأثیرات قابل توجهی داشته باشند، اما ساختار و صلاحیتهای این مراجع هم می تواند از جمله عوامل شکل گیری و طرح این حجم بالا از دعاوی علیه آرا این مراجع در دیوان عدالت اداری باشد. لذا در ادامه سعی می شود با تحلیل آرای شعب دیوان عدالت اداری درستی یا نادرستی فرض مذکور یعنی میزان نقش آفرینی ساختار و صلاحیت مراجع اختصاصی اداری در طرح دعاوی فراوان در دیوان عدالت اداری مورد بررسی قرار گیرد: بررسی و نقد ساختار مراجع اختصاصی اداری ساختار فعلی مراجع اختصاصی اداری از حیث تعدد مراحل رسیدگی و ترکیب اعضای آنها می تواند ایراداتی داشته باشد که منجر به نقض آرای این مراجع در دیوان عدالت اداری می شود که در ادامه با توجه به رویه قضایی دیوان به مواردی از آنها اشاره می شود: عدم شکل گیری فرآیند دو مرحله ای رسیدگی در تمامی مراجع اختصاصی اداری مطالعه برخی آرای صادره توسط دیوان عدالت اداری که به نقض آرای مراجع اختصاصی اداری پرداخته اند، حاکی از ضعف استدلال و اشتباهات حکمی یا موضوعی قابل ملاحظه از سوی مراجع مذکور است. شکل دهی فرآیند دو مرحله ای رسیدگی، از جمله در رابطه با مراجعی مانند کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری می تواند ضریب خطا در تصمیم گیریهای این دسته از مراجع اختصاصی اداری را کاهش دهد؛ چرا که « تجدید نظر (پژوهش)، دوباره قضاوت کردن امری است که بدواً مورد قضاوت قرار گرفته و به نوعی، بازبینی اعمال دادگاه نخستین... است و در نتیجه این امر می توان امیدوار بود که اشتباهات آشکار در مرحله نخستین، در مرحله تجدیدنظر اصلاح شود. متعاقب این اصلاح در ساختار مراجع اختصاصی اداری، می توان پیگیری اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را به این ترتیب مطرح نمود که رسیدگی به شکایات از آرا و تصمیمات قطعی مراجع اختصاصی اداری با توجه به برگزاری دو مرحله ای رسیدگی قبلی در این مراجع، در دیوان عدالت اداری به صورت یک مرحله ای درآید. لازم به ذکر است به لحاظ تطبیقی همانند فرانسه که پیشتر مورد اشاره قرار گرفت، بر مبنای ماده 49 قانون آیین دادرسی دادگاه اداری آلمان (مصوب 1991با اصلاحات 2013) دیوان عالی اداری فدرال علی الاصول یک مرجع فرجامی محسوب می شود. صرفاً مطابق ماده 60 قانون شورای دولتی لبنان (مصوب 1975با اصلاحات ، 2000) این شورا مرجعِ تجدیدنظر یا فرجام خواهی از آن دسته امور اداری است که در دادگاههای عالی خود شأن فرجامی داده اند. از فواید شکل گیری رسیدگی دو مرحله ای جلوگیری از حکم به ورود شکایت در آن دسته از دعاوی است که با کمی دقتِ مقام رسیدگی کننده در مراجع اختصاصی اداری، می توان مانع از طرح آن در دیوان عدالت اداری شد. به طور مثال شعبه 33 دیوان در دادنامه شماره 9109970903301842 مورخ 1391/10/10 رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری را نظر به اینکه کمیسیون ماده 77 صرفاً صلاحیت رسیدگی به اختلاف فی مابین مؤدی و شهرداری نسبت به عوارض معینه را دارد و ورود مرجع مذکور در موضوع جریمه کمیسیون ماده صد و الحاق مبلغ جریمه به عوارض مورد رسیدگی در کمیسیون ماده 77 فاقد محمل قانونی می باشد»، نقض نموده است. مرکز استخراج و مطالعات رویه قضایی کشور پر واضح است که اگر رسیدگی در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری دو مرحله ای بود انتظار می رفت که ضمن دقت بیشتر در پرونده، با تشخیص مسأله صلاحیت ذاتی، از طرح چنین دعوایی در دیوان عدالت اداری جلوگیری شود(ابراهیمی، 1393، 55). عدم اجرای صحیح اصول دادرسی منصفانه، عدم رعایت مقررات مؤسس این مراجع و تشکیل نشدن جلسات رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری باید توجه داشت که اولاً جلسات رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری باید حتماً با حضور اعضای آنها تشکیل شود؛ چراکه در برخی موارد حضور اعضا موضوعیت دارد؛ همچنان که شعبه 29 دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 9109970902903407 مورخ 1391/9/11 این موضوع را در رابطه با شکایت از رأی کمیسیون ماده 77 اینگونه مورد اشاره قرار داده که «در رأی مورد شکایت، امضای نماینده دادگستری مشهود نیست که علت این امر مشخص نیست و چنانچه نماینده مذکور حضور نداشته، جلسه واجد مقررات قانونی نبوده است(واعظی، 1387، 44). ثانیاً، باید در هر حوزه به تعداد کافی هیأت یا کمیسیون اداری تشکیل شود به گونه ای که اعضای هیأت ناگزیر به رسیدگی موارد زیادی از تخلفات یا اختلافات در خلال یک جلسه رسیدگی نباشند و در این باره باید بطور مثال مانند آنچه که در ماده 113 آیین دادرسی کار مقرر شده است، این ضابطه را تعیین نمود که در یک روز نباید بیش از پنج پرونده به هر مرجع رسیدگی کننده ارجاع شود. این مهم خصوصاً از آن رو اهمیت می یابد که در برخی موارد، آراء هیأتها و کمیسیونها در دیوان عدالت اداری به دلیل عدم حضور اعضا یا عدم رعایت ضوابط و مقررات به دلیل حجم زیاد پرونده های مورد رسیدگی نقض و ابطال می شود(خسروی، 1392، 66). همچنین در این مبحث باید به دادنامه شماره 9109970902003706 شعبه 20 دیوان مورخ 1391/12/26 نیز اشاره نمود که طی آن، شعبه مذکور رأی هیأت حل اختلاف اداره کار را با این استدلال که «معنی رسیدگی در مراجع حل اختلاف این است که اظهارات هریک از طرفین را مورد نقد و بررسی و مطابقت با اسناد و دلایل مثبته قرار دهند که در مانحن فیه هیچگونه اقدام به معنای رسیدگی ملاحظه نمی گردد»، نقض نمود(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). اشکالات ساختاری مراجع اختصاصی اداری از حیث ترکیب اعضا در مواردی قانونگذار در بیان ترکیب اعضای مراجع اختصاصی اداری از عبارت اشخاص آشنا به مسائل حقوقی استفاده نموده است که کلی بودن این عبارت می تواند موجب آن شود که از افراد غیرکارشناس و دارای آشنایی سطحی و کلی به امور حقوقی استفاده شود. در مواردی نیز در جهت اصلاح ساختار مراجع اختصاصی اداری ضرورت دارد که استفاده از کارشناس متخصص در موضوع در ترکیب اعضاء و یا الزامی نمودن ارجاع موضوعات به کارشناس در مواردی که اعضای مراجع رسیدگی کننده شخصاً از آگاهی و تخصص لازم برخوردار نیستند، مورد توجه قانون گذار قرار گیرد. در این باره می توان به دادنامه شماره 9209970903301560 در پرونده کلاسه 91/2432 شعبه 33 دیوان عدالت اداری اشاره نمود که در آن تأکید شده است «قطع بناء و تخریب در مواردی که در قوانین موضوعه مورد تصریح واقع شده نیز محتاج تأیید کارشناس متخصص از جهت تخالف و تغایر با موازین قانونی می باشد.» و حال آنکه در رأی صادره از کمیسیون ماده صد شهرداری به این موضوع توجه نشده است و لذا میتواند از جهات نقض رأی مذکور به شمار آید. فقدان دوره ها و برنامه های آموزشی دقیق و مستمر به ویژه برای اعضای متغیر در مراجع به نظر می رسد پیش بینی و اجرای برنامه های نوآموزی و بازآموزی و تألیف کتابچه ها و بروشورهای آموزشی برای اعضای مراجع اختصاصی اداری امری ضروری است. در بیان اهمیت امر آموزش می توان از جمله به دعوایی اشاره نمود که یک شرکت پیمان کاری، به طرفیت کمیسیون ماده 77 شهرداری یکی از شهرهای تابعه استان اصفهان به خواسته تقاضای صدور حکم مبنی بر نقض یکی از آراء این کمیسیون، طرح نموده و شعبه 31 دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 9109970903102009 در خصوص آن چنین حکم داده است که: «با عنایت به محتویات پرونده نظر به اینکه موضوع رأی معترض عنه عوارض نیم درصد پیمانکاری مربوط به سالهای 88 و 89 می باشد و پس از اجرایی شدن قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/2/17 مطابق رأی هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمل قانونی ندارد و فعالیتهای پیمانکاری نیز از مصادیق ارائه خدمات موضوع ماده 50 مذکور محسوب می گردد، بنابراین شکایت شرکت شاکی را موجه و حکم به ورود آن و نقض رأی معترض صادر می گردد و خوانده ملزم است پرونده را بهکمیسیون هم عرض ارجاع نماید. ملاحظه می شود که اگر اعضای کمیسیون ماده 77 شهرداری شهر مزبور آموزشهای لازم را دریافت نموده بودند و با قوانین و مقررات و خصوصاً رویه دیوان عدالت اداری آشنایی داشتند، چه بسا چنین دعوایی در دیوان مطرح نمی شد(خسروی، 1392، 66). بررسی و نقد صلاحیتهای مراجع اختصاصی اداری برخی از جهاتی که موجب نقض آراء صادره از مراجع اختصاصی اداری می شود را می توان به عنوان آسیبهای مرتبط با صلاحیتهای این مراجع مورد مطالعه قرار داد که عبارتند از: عدم رعایت صلاحیتهای مراجع اختصاصی اداری توسط اعضا مداقه در رویه قضایی شعب دیوان عدالت اداری آشکار می سازد که آرا و تصمیمات مراجع اختصاصی اداری در برخی موارد به واسطه عدم رعایت حدود صلاحیت آنان نقض می شود. این امر در مواردی به واسطه روشن نبودن قلمرو صلاحیت برای اعضای این مراجع است و در مواردی نیز این امر ناشی از بی دقتی اعضا در رعایت صلاحیتهای تعیین شده می باشد که موجب تجاوز از حدود صلاحیت یا عدم اجرای صلاحیت می شود(ابراهیمی، 1393، 55). در همین خصوص شعبه 7 دیوان در دادنامه شماره 9109970900702101 مورخ 1391/11/7 رأی صادره از هیأت موضوع ماده 33 قانون حفاظت و بهره برداری از جنگلها و مراتع را با توجه به اینکه ماده مزبور «صرفاً حق فسخ یا استرداد را به اعضای هیأت مندرج در ماده مذکور اعطاء نموده است و نظر به اینکه رأی صادره متضمن فسخ و تخلیه و اخذ اجرت المثل میباشد که از حدود اختیارات خارج به نظر می رسد»، نقض نموده است. شعبه 5 دیوان نیز در دادنامه شماره 9109970900502612 مورخ 1391/10/11 رأی هیأت های رسیدگی به تخلفات کارکنان ناجا را ـ از جمله ـ «توجهاً به اینکه هیأتهای رسیدگی به تخلفات کارکنان ناجا مرجع قانونی احراز اخذ رشوه و تحصیل مال از طریق نامشروع نبوده و قانوناً فقط مراجع قضایی صلاحیت اظهارنظر در این مورد را دارند و با التفات به اینکه با احراز برائت شاکی از اتهامات انتسابی، ادعای ارتکاب اعمال خلاف شئون نظامی بلاوجه بوده»، نقض نموده است(واعظی، 1387، 44). پرونده دیگر که از مصادیق اشتباه و بی دقتی در رأی توسط مرجع اختصاصی اداری است، دادنامه شماره 9109970903203029 مورخ 1391/10/17 شعبه 32 دیوان است که به حکم تخریب کمیسیون ماده 100 شهرداری اعتراض شده است. دیوان با بررسی جوانب، نوع تخلف را دیوارکشی نمی شود. کمیسیون مذکور بدون توجه به مورد و به طور اشتباه رأی به تخریب داده در حالی که مورد مذکور در صلاحیت تعیین شده قانونی کمیسیون نمی باشد. در پرونده دیگر به شماره کرده است، کمیسیون ماده 100شهرداری به دلیل قرار گرفتن مستحدثات ملک در بستر رودخانه، صدور حکم تخریب ندانسته و در واقع از رأی مذکور می توان استنباط کرد که دیوان معتقد است که کمیسیون در این زمینه دچار اشتباه در فهم قانون از محدوده صلاحیت خود شده و با تفسیر اشتباه صلاحیت خود فرض نموده که در محدوده صلاحیتش نیست(واعظی، 1387، 44). فقدان آیین دادرسی مشخص برای مراجع اختصاصی دارای صلاحیت ترافعی ماهیت دعاوی مطروح در مراجع اختصاصی اداری به گونه ای است که لزوم توجه به مواردی مانند «نفع عمومی» و «حقوق شهروندی» و البته تعادل میان این دو را ایجاب می کند. بنابراین با تدوین یک آیین دادرسی مخصوصِ مراجع اختصاصی اداری، به مثابه «حقوق تضمین کننده» می توان سطح انصاف رویهای در این مراجع را بالا برد و به تبع آن از طرح دعاوی بی مورد در دیوان عدالت اداری جلوگیری کرد؛ مانند آنچه که در رابطه با مراجع حل اختلاف کارگری کارفرمایی تدوین شده است (آیین دادرسی کار مصوب 1391/11/7 وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی) یا حداقل تبیین صول دادرسی منصفانه مشترکی که می بایست در مراجع اختصاصی اداری اعمال شوند مانند آنچه که در ماده 17 پیش نویس لایحه «قانون اصول و آیین های تصمیم گیری اداری» (قانون اداری) که به ابتکار کمیسیون حقوق عمومی مرکز توسعه قضایی قوه قضاییه تنظیم شد، ارائه گردید و یا تعیین دقیق این که آیا اصول حاکم بر آیین دادرسی مدنی و کیفری در مراجع شبه حقوقی و شبه کیفری نیز قابل اعمال هستند یا خیر؟ (به طور مثال: دادنامه شماره 664 و 665 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به تاریخ 1392/9/25 چرا که نگاهی به آرای مراجع اختصاصی اداری که در دیوان عدالت اداری مورد نقض قرار گرفته اند به خوبی بیانگر آن است که در موارد زیادی فقدان آیین دادرسی منقح و مشخصی برای مراجع مذکور، موجبات نقض آنها را فراهم آورده اند. به طور مثال، شعبه 21دیوان در دادنامه شماره 9109970902102661 مورخ 1391/10/19 رأی هیأت رسیدگی به تخلفات اداری را ـ از جمله ـ به این دلیل که «در برگ ابلاغ اتهام، هیأت محترم رسیدگی کننده میبایست عنوان قانونی مندرج در بندهای مختلف ماده 8قانون رسیدگی به تخلفات اداری را که با تخلف مطابقت دارد به کارمند متخلف تفهیم می کرد، نه عنوان عمل ارتکابی را»، نقض نموده است(میرداماد نجف آبادی، 1390، 12). شعبه اول دیوان هم در دادنامه خود در پرونده کلاسه 741 /90 /1 بر این نکته تأکید نموده است که «چون در قانون مقررات تعزیرات حکومتی در خصوص وکالت در مراجع مذکور حکم خاصی بیان نشده است و در موارد سکوت قوانین مراجع خاص باید حکم موضوع را از قوانین و مقررات عمومی استنباط کرد بنابراین به دلیل سکوت قوانین و مقررات سازمان تعزیرات در خصوص وکالت در مراجع مذکور با توجه به حکم آمره و مطلق ماده 33 قانون آیین دادرسی مدنی در دادگاه های عمومی و انقلاب، شرایط وکالت در تعزیرات حکومتی مشمول حکم مقرر در ماده یاد شده بوده است(واعظی، 1387، 44). همان گونه که از آراء فوق برمی آید، ایراداتی مانند «عدم تفهیم اتهام»، «چگونگی استفاده از دربردارد. لذا با توجه به این که مراجع اختصاصی ذکر شده در این آرا فاقد قانون آیین دادرسی منقحی هستند و یا در زمان صدور آراء شعب دیوان هنوز آیین دادرسی مربوط به آنها وضع نشده منقحی هستند و یا در زمان صدور آراء شعب دیوان هنوز آیین دادرسی مربوط به آنها وضع نشده دادرسی مشخص و منقحی برای دادرسی در مراجع اختصاصی اداری تدوین گردد؛ گرچه ذکر این نکته ضروری است که تدوین هر گونه آیین دادرسی به خصوص، باید با رعایت اصل سرعت و غیر تشریفاتی بودن رسیدگی ها در مراجع اختصاصی اداری صورت گیرد تا مبادا این مراجع نیز به اطاله دادرسی که دامنگیر دادگاه های عمومی شده است، دچار شوند(ابراهیمی، 1393، 55). نتیجه گیری همچنانکه ملاحظه شد اشکالات موجود در ساختار و همچنین ابهامات احتمالی ناشی از عدم تبیین دقیق و روشن صلاحیتهای مراجع اختصاصی اداری و فقدان آیین دادرسی مشخص و منقحی برای این مراجع موجب شده است که بسیاری از آراء مراجع مذکور در دیوان عدالت اداری نقض شوند و لذا با توجه به ساختار و صلاحیتهای متنوع مراجع اختصاصی اداری و تعدد فراوان این مراجع در نظام اداری کشور پیشنهاد می شود به منظور اصلاح ساختار و صلاحیتها و نحوه رسیدگی در مراجع اختصاصی اداری و به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی، حذف وظایف یا صلاحیتهای موازی، مشابه و غیر لازم و احیاناً انحلال مراجع غیرضروری، نهاد یا شورایی عالی با ترکیب نمایندگان دستگاه های دولتی و نهادهای غیرمتمرکز و زیرنظر وزیر دادگستری با توجه به نقش رابط بودن ایشان بین قوای مجریه و قضاییه شکل گیرد. ضمناً شورای عالی موردنظر از این صلاحیت هم این شورا باشد(واعظی، 1387، 44). همچنین پیشنهاد می شود در خصوص ضرورت یا عدم ضرورت وجود و استمرار فعالیت مراجع اختصاصی اداری موجود در ساختار اداری کشور بررسی آسیب شناسانه و دقیقی صورت گرفته و در صورت لزوم مراجع اختصاصی اداری جدیدی شکل گیرند. برای مثال، در این باره، با مطالعه مواد قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1392 مجمع تشخیص مصلحت نظام) این پرسش به ذهن خطور می کند که آیا نمی توان برخی از دعاوی که در صلاحیت دیوان عدالت اداری است به مراجع اختصاصی اداری سپرد؟ به طور نمونه اینکه آیا نمی توان برای رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان نیز مرجعی اختصاصی شکل داد و صرفاً دیوان عدالت اداری را در جایگاه مرجع فرجامی قرار داد؟ چراکه در حال حاضر شعب دیوان عدالت اداری طبق بند 3 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مرجع «رسیدگی به شکایات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر مستخدمان واحدها و مؤسسات مذکور در بند 1 و مستخدمان مؤسساتی که شمول این قانون نسبت به آنها محتاج ذکر نام است اعم از لشکری و کشوری از حیث تضییع حقوق استخدامی» می باشند و حجم وسیعی از شکایات واصله به دیوان مرتبط با شکایات کارکنان از حیث تضییع حقوق استخدامی است و این در حالی است که با توجه به جایگاه رفیع دیوان عدالت اداری در نظام دادرسی در کشور می توان رسیدگی به این شکایات را همچون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان در صلاحیت یک مرجع اختصاصی اداری مستقل که طی دو مرحله به شکایات رسیدگی می نماید، قرار داد و رسیدگی فرجامی به شکایات از آراء این طور خاص مراجعه آنها به دیوان عدالت اداری تحدید نخواهد شد چرا که همچنان نظارت قضایی این مرجع برقرار است؛ به عبارتی مغایرتی از این حیث با قانون اساسی وجود نخواهد شد. چرا که قانون اخیر حکمی در خصوص فرجامی یا غیرِ فرجامی بودن دیوان ندارد. به هر حال قضازدایی به معنای بسط اختیارات و سازوکارهای اداری می تواند به عنوان یکی از مؤثرترین راهکارها برای کاهش میزان دعاوی در مراجع قضایی مانند دیوان عدالت اداری مورد توجه قرار گیرد، به نحوی که دیوان مزبور تنها به عنوان مرجع فرجامی در برخی دعاوی از جمله دعاوی استخدامی مورد استفاده قرار گیرد. نتایج حاصل از بررسی تطبیقی نیز مؤید این راهکار بوده است. در این باره این نکته را هم نباید فراموش کرد که تا پیش از شکل گیری دیوان برخی مراجع اختصاصی اداری وجود داشته اند که به دعاوی استخدامی و اداری رسیدگی می نمودند؛ مانند هیأت رسیدگی به شکایات استخدامی کارکنان سازمان تأمین اجتماعی موضوع ماده 37 آیین نامه استخدامی سازمان بیمه های اجتماعی مصوب 1348 و شورای استخدامی موضوع بند 7 ماده 42 آیین نامه استخدامی شهرداریها مصوب 1350 یا هیأت حل اختلاف مستخدمین بانکها موضوع ماده 2 آیین نامه تشکیل هیأت حل اختلاف مستخدمین بانکها مصوب .1349 منابع ابراهیمی، سیدفتاح 1393 اصول دادرسی عادلانه در رسیدگی به تخلفات اداری، تهران: موسسه پژوهشهای حقوقی شهر دانش. خسروی، احمد و رستمی، ولی 1392 الگوی مناسب برای تدوین قانون آیین دادرسی اداری در ایران و ضرورت آن؛ نظام فرانسوی یا انگلیسی، پژوهشهای حقوق تطبیقی، دوره ، 17 شماره.2 میرداماد نجف آبادی، سیدعلی، 1390 نیم نگاهی به قوانین دادرسی اداری در ایران و سیر تحولات آن، معرفت حقوقی، سال اول، شماره دوم. واعظی، سید مجتبی، 1387 نقش دیوان عدالت اداری در دادرسی شرعی مقررات اداری، پژوهشنامه حقوق و علوم سیاسی، دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه مازندران، سال سوم، شماره یازدهم. هداوند، مهدی و آقایی طوق، مسلم 1389 دادگاه های اختصاصی اداری، تهران: خرسندی. سلاحی، جعفر 1389، مراجع اختصاصی شبه قضایی: شوراهای حل اختلاف، تهران: جنگل. شمس، عبدالله 1392، آیین دادرسی مدنی، دوره ی بنیادین، جلد دوم، چ ،21تهران، دراک.