مقاله ساختار مجلس چهارم شوراي ملي (docx) 52 صفحه
دسته بندی : تحقیق
نوع فایل : Word (.docx) ( قابل ویرایش و آماده پرینت )
تعداد صفحات: 52 صفحه
قسمتی از متن Word (.docx) :
ساختار مجلس چهارم شوراي ملي 1- نظام نامه داخلي مجلس شوراي ملي:
الف - اولين نظام نامه داخلي مجلس شوراي ملي:
بعد از صدور فرمان مشروطيت و افتتاح مجلس، تهيه و تدوين نظام نامه‌داخلي مجلس امري ضروري به نظر مي‌رسيد. اين نظام نامه كه در تاريخ 29 شعبان1324 ه.ق به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد، داراي 15 فصل و 90 ماده بود و به‌مسايل مختلفي مي‌پرداخت. هدف نظام نامه هدايت انتظام داخلي مجلس بود.عناوين فصول پانزده گانه آن عبارت بود از:
فصل اول - تعيين رئيس و نايبان رئيس و منشيان و تكاليف آنها، مواد 29-1،فصل دوم - در حدود ساير اعضاء مجلس، مواد 37-30، فصل سوم - در جنايات ومجازات اعضاء مجلس، مواد 41-38، فصل چهارم - در طريقه رسيدگي به مطالب،مواد 45-42، فصل پنجم - در طريقه تقديم به مجلس، مواد 48-46، فصل ششم - درطريق تشكيل انجمن‌هاي تحقيق و سپردن مطالب به آنها، مواد 58-49، فصل هفتم -در انجمن تحقيق عرايض، ماده 59، فصل هشتم - در تصحيح و تجزيه مطالبي كه به‌مجلس داده ميشود، مواد 62-60، فصل نهم - در ترتيب مذاكره مطالب، مواد72-63، فصل دهم - بعضي قوانين در مباحثه و مذاكره مطالب، مواد 77-73، فصل‌يازدهم - در طريقه بدست آوردن اكثريت آراء، مواد 80-78، فصل دوازدهم - درتوضيح خواستن از ادارات، مواد 82-81، فصل سيزدهم - در انشاء عرايض به‌حضور مبارك، ماده 83، فصل چهاردهم - در رسيدگي راجع به انتخابات، مواد86-84، فصل پانزدهم - در تكليف تماشاچي مواد 79-87، خاتمه - ماده 90.
مجلس دوم در اولين جلسات، به طرح و بررسي نظامنامه داخلي پرداخت. باتوجه به اينكه بعد از افتتاح مجلس شعبات و كميسيونها بايد تعيين مي‌شد. وكلابراي تصويب هرچه سريعتر آن تلاش نمودند با تصويب اين نظام نامه، رياست‌مجلس نيز لزوم تسريع در انتخاب شعبات و كميسيونها را مطابق نظام نامه جديد يادآور شد. مجلس دوم، مصوبه جديد انتظام امور خود را پيش برد. رييس مجلس‌بعد از تصويب نظام نامه داخلي اظهار داشت: «نظام نامه به كميسيون ارجاع‌مي‌شود كه پس از ربط دادن مواد و فصول آن به طبع رسيده، توزيع شود و موادي‌كه راجع به تعيين شعب و كميسيونها است در جلسه آتيه مجري، ساير مواد پس ازيك هفته مجزي خواهد شد.»
ب: دومين نظام نامه داخلي مجلس شوراي ملي:
دومين نظام نامه داخلي مجلس شوراي ملي مصوبه 26 ذيحجه 1327 ه.ق(1907 م.)، شامل 17 فصل و سه ماده الحاقيه بود.
اين نظامنامه به دليل نواقصي در نظامنامه سابق تهيه و تدوين شده و در مجلس دوم شوراي ملي به تصويب رسيد:
عنوان فصول نظامنامهتعداد مواد مربوط به فصولرياست سني، هيئت رئيسه موقتي رسيدگي به اعتبارنامهها6-1هيئت رئيسه دائمي11-7شعبات كميسيونها، راپرتها، اسناد و نوشتجات28-12در باب لوايح قانوني كه از طرف دولت پيشنهاد ميشود32-29در طرح‌هاي قانوني كه از طرف مجلس پشنهاد ميشود43-33در باب استيضاح و سؤالات از وزراء56-44در مباحثه لوايح قانوني و اصلاحات65-57در باب عرايض73-66در مواد فوري81-74طريقه رأي دادن93-82در باب بعضي ترتيبات راجعه به رأي و مذاكرات101-94ترتيب جلسات116-102در باب غيبت و مرخصي121-117در باب انتظام مجلس134-122در باب دوائر و محاسبات138-135در باب نظم داخلي و خارجي مجلس و اختيارات مجلس144-139در مسايل متفرقه150-145
ج - مجلس سوم و چهارم شوراي ملي؛ تلاش براي اصلاح نظام نامه:
يكي از مسايلي كه در مجلس سوم قانونگذاري مطرح گرديد، لزوم رفع نواقص‌نظام نامه داخلي مجلس بود، زيرا تجربه بعضي از نواقص اين نظامنامه را آشكارنموده بود. موتمن الملك، رياست مجلس سوم در اين دوره، طي نطقي با اشاره به‌اين مطلب بر ضرورت رفع موانع تأكيد نمود و عيوب آن را چنين برشمرد: 1- ترتيب انتخاب هيئت رئيسه 2- ماده 60 نظام نامه 3- ماده 58 يعني شورا در لوايح قانوني.در اين لوايح دو شور انجام مي‌پذيرد. چون در شور اول رأي گرفته نمي‌شود. مخبر كميسيون از تمايلات اكثريت مجلس مسبوق نمي‌شود و نيز نمايندگان لوايح رادقيقاً مطالعه نمي‌نمايند. در جهت رفع معايب اين ماده بايد در شور اول نيز رأي‌گرفته شود. مجلس سوم نيز با مشكلات و موانع بسياري مواجه‌شد. اشغال ايران توسط متفقين، عليرغم اعلان بيطرفي دولت مستوفي‌الممالك وكشيده شدن دامنه اغتشاشات ناشي از جنگ بين‌المللي به كشور، ايران را واردمرحله بحراني نمود كه به تعطيلي قبل از موعد مجلس سوم انجاميد. اين مشكلات‌مانع بررسي و رفع موانع نظام نامه شد.
بعد از عدم موفقيت مجلس سوم در راستاي انجام اين مهم، مجلس چهارم درجهت پيدانمودن راه حلي براي موانع موجود در نظام نامه داخلي مجلس گامي ديگربرداشت. عده‌اي از وكلاي اين دوره پيشنهادي بدين ترتيب ارائه دادند: «نظر به اينكه‌نظام‌نامه داخلي معايبي دارد كه مجلس سيم نيز متوجه و مصدق آن بوده و براي‌رفع معايب آن كميسيوني نيز معين شده بود، ولي بواسطه تعطيلي مجلس سوم،موفقيت در اصلاح نظام نامه داخلي حاصل نشد، حاليه هم مقتضي است كه مجلس‌شوراي ملي عطف توجه در اصلاح نظامنامه مزبور بعمل آورد. بنابراين پيشنهادمي‌شود كه مجلس شوراي ملي به هيئت ريسه و يا كميسيون مخصوص مأموريت‌بدهد كه در نظام نامه داخلي مطالعه كرده و اصطلاحات مقتضيه را راپورتاً به‌مجلس شوراي ملي تقديم دارد.» دربارة اين پيشنهاد ارجاع به‌كميسيون خاص و يا تفويض اختيار به هيئت رئيسه به رأي گذاشته شد. مجلس بارأي اكثريت رسيدگي به نظام نامه را به هيئت رئيسه تفويض نمود. با وجود اين،مجلس چهارم نيز نتوانست تغييراتي در آن ايجاد نمايد و نظام نامه مصوبه مجلس‌دوم همچنان به قدرت خود باقي ماند و مجالس بعدي در آن تغييراتي ايجاد نمود.
2- تشكيل هيئت رئيسه مجلس چهارم شوراي ملي:
براساس اولين ماده نظام نامه داخلي مجلس مصوبه 26 ذيحجه 1337 ه.ق‌هيئت رئيسه سني در اولين جلسه تشكيل مجلس شوراي ملي، مي‌بايست تعيين‌مي‌گرديد. ماده اول - در اولين جلسه مجلس پس از افتتاح چه در دورة تقنينيه و چه‌در دوره اجلاسيه، ساليانه مسن‌ترين نمايندگان به مقام رياست نشسته و چهار نفراز جوانترين اعضاء حاضر تا انتخاب هيئت رئيسه دائمي به سمت منشي‌گري معين‌مي‌شوند. انتخاب هيئت رئيسه سني در اول تيرماه 1300 ه.ش(15 شؤال 1339 ه.ق) صورت گرفت.
بعد از انتخاب هيئت رئيسه سني، تعيين هيئت رئيسه موقتي لازم بود. زيرابراساس ماده سوم نظامنامه داخلي مجلس شوراي ملي، رئيس موقتي بايد منتخب‌شده و فوراً به حكم قرعه نمايندگان حاضره را به شش شعبه متساويه تقسيم‌نمايد. ميرزا حسين خان پيرنيا (مؤتمن الملك) به عنوان رئيس موقتي انتخاب شده وتا آخر مجلس نيز در مقام خود ابقاء شد.
بعد از انتخاب هئيت رئيسه موقتي و براساس نظام نامه داخلي مجلس‌شوراي ملي، انتخاب هيئت رئيسه دائمي مطرح شد. مطابق ماده هفتم نظام نامه‌مذكور انتخاب هئيت رئيسه دائمي مي‌بايست بعد از تصديق اعتبارنامه سه ربع‌نمايندگان آغاز گردد. هيئت رئيسه دائمي مركب بود ازيك رئيس، دو نايب رئيس، چهار منشي و سه مباشر كه يك نفر از آنها رياست دفتررا برعهده مي‌گرفت.
براساس ماده نهم نظامنامه داخلي، هيئت رئيسه دائمي تا شش ماه در مشاغل‌خود باقي مي‌ماندند و همه ساله در چهاردهم ميزان و چهاردهم حمل تجديد انتخاب‌به عمل مي‌آمد. افتتاح مجلس، آغاز دوره اجلاسيه بود. با توجه به اينكه بعد از انقلاب مشروطه و پارلماني شدن سيستم حكومتي، مجلس‌چهارم اولين مجلسي بود كه دوره قانوني خود را به پايان رساند، اجلاسيه‌هاي آن‌نيز، چهار مرتبه تجديد شدند.
جدول هيئت رئيسه مجلس چهارم شوراي ملي:
رديفرئيسنواب رئيسمنشيكارپرداز1-هئيت رئيسه سنيبيان الملكــــمستشارالسلطنهغضنفرخانعمادالسلطنه طباطباييـــ2-هيئت رئيسه موقتيميرزاحسينخان پيرنيا(مؤتمن‌الملك)مدرسحكيمالملكافراد فوق هستندـــ3-هئيت رئيسه دائميميرزا حسينخانپيرنيا (مؤتمن الملك)اميراعلممدرسآصفالممالكبيات (سهامالسلطان)اميرناصرميرزامحمدتقيخانبهار(ملك‌الشعراء)ارباب كيخسرو شاهرخشيخ محمد جوادرفعتالدوله4-هئيت رئيسهاجلاسيه (اول)ميرزاحسين خانپيرنيا (موتمن الملك)سردار معظم (تميورتاش)مدرسبيات(سهامالسلطان)سيد محمد تدينبيانالدولهابراهيمخان ملكآراييبهار(ملك‌الشعراء)رفعتالدولهاربابكيخسروشاهرخ5-هئيت رئيسهاجلاسيه(دوم)ميرزاحسين خانپيرنيا (موتمن الملك)مدرسنصرتالدوله(فيروز)حاج ميرزااسداللهخانمنتصرالملكامير ناصرنظامالدولهارباب كيخسروعدلالدولهنصير ديوان6-هئيت رئيسهاجلاسيه سومميرزا حسينخانپيرنيا (موتمن الملك)مدرسسيدمحمد صادق طباطباييامير ناصرمستشارالسلطنهعدل‌السلطنهميرزا علي كازرونيارباب كيخسروناظم دفترميرزا ابراهيم خان قمي7-هئيت رئيسهجلاسه چهارمميرزا حسين خانپيرنيا (موتمن الملك)مدرسسيد محمد تدينعدلالسلطنهامير ناصرمنتصرالملكميرزامحمددانشيارباب كيخسروحائري زادهعمادالملك
مجلس چهارم شوراي ملي رياست امور خود را با بيان‌الملك آغاز نمود. ولي بعد از انتخاب هئيت رئيسه موقتي تا اتمام اجلاسيهها، ميرزا حسين خان پيرنيا (موتمنالملك) رياست مجلس را بر عهده داشت. سيد حسن مدرس نيز دوره در دوساله مجلس بجز در هئيت رئيسه دائمي و اجلاسيه اول، نيابت اول رئيس را بر عهده داشت. از ديگر موارد جالب عضويت ارباب كيخسرو در تمام دوره به عنوان كارپرداز مجلس ميباشد.
3- تشكيل كميسيون‌هاي مجلس چهارم شوراي ملي:
كميسيون‌هاي مجلس شوراي ملي، مطابق ماده پانزده نظام نامه داخلي هرشش ماه يكبار و همزمان با تجديد انتخاب هيئت رئيسه، انتخاب مي‌شد. اين‌كميسيون‌ها نظر به تعيين مجلس هريك مركب از شش الي دوازده عضو بود. اسامي‌كميسيونها بدين شرح بود: كميسيون خارجه، كميسيون داخله، كميسيون نظام،كميسيون عدليه، كميسيون قوانين ماليه، كميسيون معارف، اوقاف و صنايع مستظرفه و كميسيون پست و تلگراف، فوائد عامه، فلاحت، تجارت و صنايع.
براساس ماده هفدهم نظام نامه كميسيون عرايض و مرخصي و كميسيون‌مبتكرات در رأس هر سه ماه، همزمان با تجديد شعبات و مركب از شش نفر تعيين‌مي‌گرديد. ماده هيجدهم نيز تعيين كميسيون بودجه مركب از 18 نفر را در اول هردوره اجلاسيه از شعبات بيان نموده است.
يكي از نكاتي كه ذكر آن ضروري به نظر ميرسد، اين است كه با توجه به ماده21 نظام نامه مذكور، مجلس در صورت ملاحظه اهميت طرح يا لايحه قانوني‌مي‌تواند، كميسيون مخصوص تشكيل دهد. اعضاي كميسيون‌هاي خاص ازشعبات تعيين مي‌شد. در مجلس چهارم بنابر اهميت‌بعضي طرح و يالوايح قانوني، كميسيون‌هايي خاص تشكيل گرديد. كميسيون‌تجديدنظر در قانون انتخابات كميسيون رسيدگي به عمليات زمامداران دوره فترت، از جمله مهمترين اين موارد بودند. در اينجا شرحي بر آنهاآورده ميشود:
الف - كميسيون رسيدگي به عمليات زمامداران دوران فترت:
بعد از صدور فرمان مشروطيت، اميد به قانوني نمودن اداره امور مملكت‌مايه دلگرمي مشروطه خواهان شد؛ وليكن به دليل مشكلات عديده‌اي كه در اين راه‌به وجود آمد، مجلس به طور مكرر و قبل از موعد قانوني با تعطيلي مواجه شده ودوره فترت آغاز مي‌گرديد. فترت بين مجلس سوم و چهارم، بي‌سابقه و بسيارپرمسأله بود. مشكلات عديده‌اي در اين زمان دامنگير مملكت شد كه افتتاح مجلس راغيرممكن نموده بود. وقوع جنگ بين‌المللي و اوضاع مغشوش ناشي از آن، ايجاددولت ملي در كرمانشاه، بي‌ثباتي و تزلزل كابينه‌ها، مشكلات عديده‌ونابساماني‌هاي شديد مالي، كودتاي سوم اسفند و مسايلي از اين قبيل اوضاعي‌ايجاد نموده بود كه باعث اوج‌گيري بحران بعد از جنبش مشروطيت شد. مجلس‌چهارم به كرات به مسأله فترت و لزوم از ميان بردن آن تأكيد كرده و عقيده داشتندكه در اين دوره بسياري قوانين فراموش و حتي بعضي قوانين وضع شده است.نگاهي به مذاكرات مجلس شوراي ملي در دوره چهارم قانونگذاري عكس‌العمل‌هاي‌شديد وكلاي اين دوره را نسبت به اين مسأله آشكار ميكند كه در نهايت منجر به‌درخواست كميسيوني براي رسيدگي به عمليات زمامداران اين دوره گرديد.
يكي از نكاتي كه در اينجا ذكر آن لازم به نظر ميرسد، اين است كه در دوره‌سوم قانونگذاري نيز اين موضوع مطرح گرديد. سليمان‌ميرزا اسكندري كه در اين‌دوره رياست حزب دموكرات را برعهده داشت، با اشاره به اين موضوع، اظهار داشت: «چون‌اساس هر مملكتي بسته است به مجازات اشخاصي كه خلاف كاري مي‌كنند وقدرشناسي از كساني كه خدمت مي‌كنند و در ضمن از هيئت وزراء تقاضا كردم كه‌اگر ممكن باشد راپورت سه ساله خودش را به عرض نمايندگان رسانيده، وزراء هم‌راپورت سه سال خودشان را از هر قبيل اقداماتي كه شده از حالت ماليه و سايرترتيباتي كه در لايحه وزارت خانه‌ها شده، مرتب بفرمايند و به مجلس بفرستند. تانمايندگان محترم مطلع شوند كه سه سال غيبت مجلس چه ترتيباتي پيش آورده‌وچه اشخاص چه خدمتي كرده‌اند و چه اشخاص مرتكب چه كارها شده‌اند.» ولي مسأله مورد پيگيري قرار نگرفت.
طرح لايحه رسيدگي به عمليات زمامداران دوره فترت در مجلس، بحث‌هاي‌بسياري را به دنبال آورد. حاج آقا شيرازي در جلسه مورخه 22 ذيحجه 1339 بااشاره به اين مسأله زمامداران دوره فترت را فاقد حس وظيفه‌شناسي دانست. وي‌فترت را عامل ايجاد تمام خرابيهاي وارده بر مملكت توصيف كرد. يكي از مسايلي‌كه وي و ديگر وكلا نيز مطرح نمودند، ابراز وجود تنها چهار مجلس در طول شانزده‌سال مشروطيت بود كه در راستاي اصلاح اين امر بايد اهتمام به خرج داده و دوران‌فترت را حذف نمود. در غير اين صورت بايد بر اصول مشروطيت فاتحه خواند. وي‌خرابيهاي اداري، هرج و مرج‌هاي عمومي، تحميلات طاقت فرسا بر دوش توده‌ماليات بده و فقير مملكت را از آثار سوء دوران فترت خواند. وكلاي ديگر نيز هركدام بحث‌هايي از اين قبيل مطرح نمودند.
بعد از طرح لايحه و بحث و بررسي پيرامون آن، و در راستاي جامه عمل‌پوشاندن به گفته‌هاي وكلا، پيشنهادي مبني بر تشكيل كميسيون رسيدگي به‌عمليات زمامداران دوره فترت از سوي نصرت‌الدوله، سليمان‌ميرزا و سردار معظم‌در تاريخ 13 عقرب 1300 به مجلس ارائه گرديد. آنها در پيشنهاد خود خواستارتشكيل كميسيوني دوازده نفره شدند. آنها به مسايلي چون رسيدگي به تمام‌تصميمات سياسي، امتيازات، اجازات، انتقالات، مبادلات و عوارض برقرار شده‌برخلاف قانون، مصارف مصوبه دولتهاي مختلف دوره فترت، تقديم نتيجه آن‌به مجلس، رسيدگي به تمام درسيه‌ها، دفاتر وزارت خانه‌ها و اسناد لازمه و انتظارهمكاري از سوي آنها، آغاز تفتيش دولتها از آخر تا اول دورت فترت وارائه راپرت‌هابه مجلس، مطالعه رايزني‌ها از سوي مجلس و اتخاذ تصميم مقتضي پرداختند.
اين پيشنهادات و نحوه رسيدگي به عمليات اين زمامداران در مجلس نظرات‌مختلفي را به دنبال آورد. در جلسه مورخه 9 ربيع‌الاول 1340، گروهي 15 نفره ازوكلاي مجلس پيشنهادي مبني بر ارجاع موضوع به كميسيون مبتكرات ارائه دادند. «مقام رفيع رياست مجلس شوراي ملي: از آنجايي كه بحث در مسايل معروضه به‌مجلس شوراي ملي بايد با تأمل و فكر باشد خصوصاً در مسايل مهمه كه فوق‌العاده‌در سياست مملكت مؤثر است، ما امضاء كنندگان ذيل پيشنهاد مي‌نمائيم كه موضوع رسيدگي به عمليات زمامداران دورة فترت كه به مجلس شوراي ملي پيشنهاد شده‌است، قبل از بحث به كميسيون مبتكرات يا كميسيون ديگري ارجاع شود كه‌كميسيون مذكور مداقه در پيشنهاد نموده نظريات خود را به مجلس عرض وموضوع بحث واقع گردد.» مؤتمن‌الملك، رياست مجلس آن را مخالف نظام نامه داخلي‌مجلس دانست و اظهار داشت: «اگر يك طرح قانوني پيشنهاد شود بايد به كميسيون‌مبتكرات ارجاع شود. اين پيشنهاد، نه طرح است نه لايحه قانوني و تعيين تكليف آن‌با خود مجلس است.» بحث‌هاي مختلفي نيز پيرامون ارجاع به كميسيون صورت گرفت. وكلاهمچنين در طرز رسيدگي به بحث پرداخته و به موافقت نرسيدند. نصرت‌الدوله دراين مورد اظهار داشت كه اگر منظور از زمامداران نخست وزيران و وزراي آنهاهستند، چند نفر بيشتر از آنها در مجلس نيست ولي اگر ليدر حزب‌ها، سياستمداران‌و روزنامه‌نويسان هدف هستند، انتخاب همچون كميسيوني در اين مجلس امكان‌ندارد و درنهايت پيشنهاد نمود كه مسأله در مجلس مورد بحث و بررسي قرار گيرد.نصرت‌الدوله همچنين اذعان داشت كه كميسيون محكمه و اعضاي آن قاضي‌نيستند كه افرادي در خارج از مجلس در مورد شهود از وي پرس و جو نموده‌اند، وسليمان نيز قبل از تشكيل جلسه به وي گفته است: «زمامداران بيشتر وزراء هستند،محاكمه آنها را قانون اساسي پيش‌بيني كرده و محاكمه آنها در محكمه تميز بايدباشد.» شيخ ابراهيم زنجاني نيز با ناقص خواندن پيشنهاد، اظهار داشت كه‌پيشنهاد مذكور قدري بدون مطالعه و تأمل نوشته شده است و مسايلي چون «به چه‌رسيدگي شود، به كار چه اشخاصي، چه اشخاصي رسيدگي كنند» را از ابهامات اين‌پيشنهاد دانست. سردار معظم در ادامه اين سخنان بااعتراض به تشديد مخالفت‌هاي‌داخل و خارج مجلس و صحبت نمايندگان مبني بر عملي نبودن پيشنهاد به نطق‌پرداخت و از آن دفاع نمود. در نهايت پيشنهاد سيد محمد تدين به تصويب رسيد:«مقام منيع رياست مجلس شوراي ملي: براي حصول توافق نظر در كيفيت عملي‌نمودن پيشنهاد رسيدگي به عمليات ادوار فترت، ما امضاءكنندگان ذيل پيشنهادمي‌نماييم، كميسيوني مركب از شش نفر انتخاب شود كه منضماً با سه نفر آقايان‌پيشنهادكنندگان در طريق عملي نمودن اصل پيشنهاد كه متفق عليه است، مذاكرات‌نموده نتيجه نظريات خود را به مجلس شوراي ملي تقديم دارند. غضنفرخان، شيخ‌العراقين زاده، سيد فاضل كاشاني، تدين، عبدالله معتمدالسلطنه.»
كميسيون مذكور بالاخره بعد از بحث‌هاي فراوان و با عضويت آقايان سلطان‌العلماء، حاج شيخ اسدالله، صدرالاسلام، آقا شيخ محمد جواد، مساوات و فتح‌‌الدوله‌به تصويب رسيد. رسيدگي به عمليات زمامداران دوره فترت و تشكيل‌كميسيوني در راستاي عملي نمودن آن، به جز اتلاف وقت مجلس، نتيجه‌اي را بدنبال‌نياورد. با نگاهي به اين كميسيون و اهداف وكلايي كه آنرا پيشنهاد نموده بودند، اين نكته آشكار ميشود كه اين مسأله در عمل بسيار مشكل بود. همچنانكه بحث‌هاي‌مختلفي نيز پيرامون آن شكل گرفت، وكلا به اتحاد نظر رسيده و در نهايت بي‌نتيجه‌ماند.
نكته‌اي كه نبايد ناديده گرفت، اين است كه انتقاد از ايجاد فترت بين ادوارقانونگذاري و ضرورت مقابله با آن در عمر دو ساله مجلس چهارم، همواره از سوي‌وكلا مطرح شده است. در راستاي نيل به اين هدف و در آخرين جلسات مجلس،پيشنهاد عده‌ايي از وكلا راجع به حقوق نمايندگان مجلس پنجم كه به كميسيون‌مبتكرات ارجاع داده شده بود، بدين شرح قرائت گرديد: «مقام محترم رياست مجلس‌شوراي ملي - نظر به اينكه اغلب نمايندگان دوره چهارم كه مبعوث ولايات بوده و ازنقاط بعيده برحسب دعوتهاي عديدة دولت به مركز آمده با تأخير افتتاح مجلس‌شوراي ملي و عدم دريافت حقوق و كمك خرج و مصادف شده با موانع و مشكلات‌شديده، دچار خسارات غيرقابل جبران شدند و دولتهاي وقت هم به هيچ وجه تمايل‌قطعي و تصميم واقعي خودشان را در تسريع افتتاح مجلس شوراي ملي ابراز ننمودند و نمايندگان را از هر جهت بلاتكليف و متضرر خواستند. لذا امضاكنندگان‌ذيل اين ورقه محض سد ابواب تعلل و تحصيل و تهيه وسائل تسريع افتتاح مجلس‌شوراي ملي ماده واحده ذيل را پيشنهاد مي‌نمايند كه پس از تصويب مجلس و مفادآن به وزارت ماليه ابلاغ و به موقع اجرا گذاشته شود. ماده واحده - هريك ازنمايندگان دوره پنجم تنقنينه پس از اخذ اعتبارنامه و حضور در تهران تا موقع‌افتتاح مجلس شوراي ملي ذيحق مي‌باشند نصف حقوق و كمك خرج معموله را به‌توسط اداره مباشرت مجلس شوراي ملي از وزارت ماليه دريافت دارند.» طرح‌قانوني وكلا در كميسيون مبتكرات مورد بررسي قرار گرفته و به مجلس تقديم‌گرديد. ارباب كيخسرو قانون اساسي و قانون انتخابات را داراي موادي دانست كه‌در صورت اجرا دوران فترت را ايجاد نمي‌نمايند. بنابراين باتوجه به تأكيد اين دوقانون به تعطيل بردار نبودن اصل مشروطيت و لزوم اجراي انتخابات سه ماه قبل ازاتمام دوره قانونگذاري، براي تأييد پيشنهاد مذكور دليل منطقي باقي نمي‌ماند. اين‌پيشنهاد نيز از تصويب مجلس نگذشت و متروك ماند.
ب - كميسيون اصلاح قانون انتخابات:
كميسيون اصلاح قانون انتخابات يكي ديگر از كميسيون‌هايي بود كه در مجلس چهارم، جهت رفع نواقص موجود در قانون مذكور تشكيل گرديد. مجلس چهارم كه‌براساس قانون سوم انتخابات بنا شده بود، تلاش بسياري در اين زمينه از خود نشان‌داد. سه قانون انتخابات از زمان صدور زمان مشروطيت تدوين شده بود كه هريك‌بدلايل خاص مورد انتقاد قرار گرفتند. اولين نظام انتخاباتي در بحبوحه اختلاف‌هاي مشروطه‌طلبان و محمدعلي ميرزا و ترس از حاكميت وي با توجه به‌حال وخيم مظفرالدين شاه تدوين شد. مجلس اول انتخابات خود را براساس اين‌نظام كه به صورت صنفي و درسي و سه ماده تهيه شده بود، به انجام رسانيد.«مجلس اول به موجب نظام نامه انتخابات مورخه 20 رجب 1224 ه.ق كه به توسط‌انجمني از جانب دولت مركب از عده‌اي از تربيت شدگان... نوشته شده بود، انتخاب‌شده و مبني بر انتخاب طبقاتي بود و متهمين به فساد عقيده از حق انتخاب شدن‌محروم بودند. شهر طهران 64 نفر وكيل داشت و آذربايجان 12 نفر وكلاي طهران حد نصاب مجلس بود كافي براي رأي دادن. عده وكلا 162 نفر مقرر شده بود.» نظام نامه‌مذكور بعنوان اولين تجربه قانونگذاري نواقصي را بدنبال آورد. يكي از مسايل‌مرتبط با آن كه بسيار مورد انتقاد قرار گرفت، صنفي بودن نظام نامه مذكور بود.مستوفي با تأييد اين نوع نظام نامه، وكلاي مجلس اول را كه از اصناف مختلف‌بودند بي‌اطلاع از سياست ولي در عين حال وطن پرست و پاك قصد و با حرارت وفداكار مي‌خواند. كسروي آنرا عامل ورود هر قشري به مجلس مي‌داند.
دومين نظام نامه انتخاباتي از سوي فاتحان تهران و اين بار نيز توسط غيرمجلسي‌ها تدوين شد. قانون مذكور كه به صورت غيرمستقيم و دو درجه‌اي بود،در تاريخ 12 جمادي‌الاخر 1327 ه.ق توسط هيئت 16 نفره‌اي تهيه و تدوين شده و به‌امضاي محمدعلي شاه رسيد. اين نظام نامه كه محصول و زاييده حوادث موقت وناپايدار سياسي بود نتوانست جوابگوي مسايل و مشكلات جامعه آن روز باشد ومجدداً مورد نقد و بررسي قرار گرفته و با تهيه سومين قانون انتخابات، منسوخ‌اعلام شد.
سومين قانون انتخابات براي اولين بار در صحن مجلس مورد بحث وبررسي قرار گرفته و به تصويب رسيد. مجلس دوم كه براي اولين‌بار در تاريخ‌مشروطيت شاهد شكل‌گيري احزاب بود، توانست به دور از جنجال و خشونت سياسي‌اين قانون را به تصويب رساند. دموكراتها اگرچه در اقليت بودند وليكن بيشترين‌تأثير را در تدوين اين قانون داشتند. اصولاً مرامنامه حزب دموكرات متشكل از يك‌مقدمه و هفت فصل به قانون انتخابات نيز پرداخته بود. لغو هرگونه شرايط تمول، قايل نشدن شرط سواد براي انتخاب كنندگان حذف لزوم اقامت در حوزه انتخابيه‌براي نامزدها بود. اين تغييرات باعث ايجاد اشكالاتي گرديد كه بعداً از سوي وكلاي‌مجلس چهارم شوراي ملي مورد توجه واقع شد و در راستاي حذف اين نواقص،گامهاي هرچند بي‌نتيجه‌اي برداشته شد. نكته‌اي كه نبايد ناديده گرفته شود، اين‌است كه اصلاح قانون از طرفي درگير مسايل حزبي و مسلكي و از طرف ديگررقابت‌هاي شخصي و منافع طبقاتي بود. در نتيجه بعد از اصلاح نيز مشكلاتي‌مرتبط با قانون ايجاد گرديد. شايان ذكر است كه بي‌تجربگي و عدم آگاهي وكلا نيزدر اين امر بي‌تأثير نبود.
پيشنهاد اصلاح قانون انتخابات در مجلس چهارم بدليل وجود نواقصي در آن‌ارائه شد. بررسي مذاكرات مجلس در اين دوره، اين نكته را آشكار ميكند كه‌مسايلي چون ضعف حوزه‌بندي‌ها، كم بودن تعداد حوزه‌ها و تعداد وكلا، مغايرت‌انتخابات غيرمستقيم و دو درجه با مشروطيت قائل شدن شرط تمول، قرار ندادن‌شرط بصيرت محلي براي انتخاب شوندگان، نواقص اين قانون از ديد وكلا بوده‌است. اين پيشنهاد در تاريخ 13 برج عقرب عقرب 1300 و نظر به معايب موجود درقانون كه ضمن جريان دو دوره انتخابات مشخص شده بود توسط سردار معظم به‌مجلس ارائه شد. در اين پيشنهاد تقاضا شد، كميسيوني 9 نفره براي تجديدنظر درقانون انتخابات تشكيل گردد.
در جلسه مورخه 16 ربيع الاول 1340 ه.ق آصف الممالك نواقص اين قانون‌را چنين برشمرد: «يكي از نواقص اين قانون جدولي است كه منضم به آن شده است‌و در موقعي كه اين جدول نوشته شده كاملاً رعايت بعد و قرب نقاط حوزه‌هاي‌انتخاب نشده در بعضي از حوزه‌هاي انتخابيه مابين حوزه‌هاي مركزي و حوزه‌هاي‌جز و آن چهل يا پنجاه فرسخ و حوزه جز ديگري كه از آن حوزه مركزي خارج است،پنج فرسخ مسافت دارد. نقص ديگر اين قانون اين است كه با مبهماتي كه در اين‌قانون موجود است در نقاطي كه خيلي دور دست است، غالباً انجمن‌هاي نظار دچارمشكلاتي مي‌شوند. همچنين اشكالات ديگر هم راجع به بعضي تكليفاتي است كه دراين قانون مطرح نيست. مثلاً يك نفر نماينده ميل نداشته باشد در مركز حاضر شود،هيچ تكليفي براي او معين نيست، درحاليكه ممكن است در تمام دوره تقنينيه،نماينده فلان محل در مجلس حاضر نشود و البته بايد يك تكليفي براي نمايندگان‌معلوم باشد. ديگر اينكه حدود اختيارات انجمن نظار و حكومت‌هاي محلي در اين‌قانون مصرح نيست.» كميسيون 9 نفره تجديدنظر در قانون انتخابات در همين‌جلسه و با عضويت آقايان مشيرالدوله، مدرس، ملك‌الشعراء، فهيم الملك، سردارمعظم خراساني، آصف الممالك، امين الشريعه، شيخ‌الاسلام اصفهاني، شيخ‌ابراهيم زنجاني تشكيل و به تصويب رسيد.
دو مسأله تمديد و تحديد در كميسيون مذكور مطرح گرديده ولي رأيي صادرننموده و در جلسه 91 به مجلس گزارش شد. آقا سيد يعقوب بر عدم صدور رأي ازسوي كميسيون ايراد گرفت. وليكن ملك‌الشعراء مخبر شعبه، اذعان نمود كه هدف‌كميسيون اظهارنظر مجلس در اين موضوع بوده است. اين دو مسأله در اين جلسه‌مورد بررسي قرار گرفته وكلا به بحث در مورد آن پرداختند.
در جلسه 93، مورخه 29 شعبان 1349 نيز اين بحث ادامه پيدا كرد. شيخ‌العراقين زاده نداشتن سواد را مغاير با اصل رأي مخفي دانست. همچنين قائل شدن‌حق 2 يا 3 رأي براي اشخاص باسواد، تحصيلكردگان مدارس عاليه و دارالفنون وداراي ديپلم از سوي وكلا مطرح شد. ملك‌الشعراء در ادامه، مشكل حوزه‌بندي‌ها وجدول انتخاباتي، ضميمه نمودن بعضي شهرها با هم،اضافه كردن بيست نفر برعده وكلا را از جمله موضوعاتي دانست كه مي‌بايست مورد توجه قرار مي‌گرفت.
قانون مذكور در جلسه 195 مورخه 5 جمادي الاول بار ديگر به مجلس ارائه‌گرديد. و شور دوم آغاز شد. با توجه به اينكه تا انتخابات آينده زماني باقي نمانده‌بود، نمايندگان اصرار داشتند كه هرچه سريعتر در مورد آن به نتيجه برسند. حتي‌عده‌اي از وكلا پيشنهاد متروك ماندن آن را ارائه دادند و خواستار اين مسأله شدندكه منحصراً به جدول انتخابات و تقسيم‌بندي ايالات و ولايات بپردازند. داور بعنوان‌يكي از پيشنهاد كنندگان اظهار داشت كه باتوجه به نزديكي انتخابات آينده، اصلاحات آماده نمي‌شود. در ادامه آصف الممالك، با ابراز تأسف از همكاري نكردن‌وكلا جهت اصلاح اين قانون گفت: «بنده خيلي متأسفم كه در همه كارها در ابتدا يك‌جوش و خروش داريم و با كمال خوشي كار را شروع مي‌كنيم ولي مدتي كه‌مي‌گذرد به كلي سرد مي‌شويم و هيچ فراموش نمي‌كنيم در يك سال قبل كه در همين‌مجلس مذاكره قانون انتخابات بود، چون هنوز آقايان و شعب گرفتار مشكلات‌اعتبارنامه بودند، چه مذاكراتي در خارج مي‌شد، چنانچه مذاكره اصلاح قانون‌انتخابات شد و تصميم گرفته شد كه در قانون انتخابات تجديدنظر شده و نواقص‌آنرا مرتفع نمايند و مخصوصاً در مجلس هم رأي داده شد كه كميسيون تشكيل‌شده و در قانون انتخابات تجديدنظر كنند.» يكي از وكلا مشكلات موجود در قانون‌را چنين برشمرد: 1- مشخص نبودن حدود اختيارات انجمن نظار 2- مبهم بودن‌قانون انتخابات و چگونگي رسيدگي به شكايات 3- اصلاح نحوه دادن اعتبارنامه‌توسط انجمن نظار، چنانچه اگر يك يا دو نفر از اعضاء انجمن امضاء نكند، انتخابات‌به كلي فلج خواهد شد. 4- حذف فاصله بين اعلان انتخابات و دادن رأي 5-جلوگيري از نفوذ حكام 6- اصلاح شرايط منتخبين و محرومان از وكالت 7- مسأله‌اكثريت نسبي آراء كه در صورت فوت نفر اول، وكالت حق نفرات بعدي است. باتوجه به اين موضوع راهيابي نفر سوم با تعداد آراء بسيار كم به مجلس منصفانه‌نيست. بالاخره پيشنهادمحمد هاشم ميرزا مبني بر تشكيل كميسيوني از فراكسيون‌ها در خارج از مجلس‌براي رسيدن به حد مشتركي در اصلاحات قانون به تصويب رسيد.
در جلسه مورخه 2 رمضان 1340، اصل 5 قانون اساسي و دوره دو ساله‌مجلس مورد بحث قرار گرفت. اصل مذكور ابتداي دوره را حضور تمام وكلامنتخب ولايات درتهران قرار داده بود. در اين جلسه عده‌اي از وكلا كوتاه بودن‌دوره مجلس را زمينه‌ساز فترت دانستند و باتوجه به كمبود امكانات نقليه امكان‌حضور وكلا در موقع مقرر افتتاح مجلس و حتي اوايل مجلس را بسيار پايين معرفي كردند. آنها تنهاراه اين مشكل را طولاني كردن دوره مجلس ذكر كردند. عده‌اي از وكلا با رد اين پيشنهاد تغيير افكار و ايده‌هاي انتخاب كنندگان را عاملي دانستند كه امكان پشيماني از وكيل منتخب را بعد از دو سال بدنبال مي‌آورد. يكي ديگر از وكلا دو سال را براي توافق نظر بين وكلا با توجه به عدم آشنايي آنها با اصول پارلماني بسيار كم‌دانست. بهار در اين زمينه پيشنهادي مبني بر تجديد انتخابات ثلث وكلا در هر سال راچاره اين امر دانست. لازم به ذكر است كه قبول پيشنهاد مذكور مستلزم تغييراتي‌در قانون اساسي بود كه با مخالفت سليمان‌ميرزا مواجه شد. بهار بااستناد به‌پيشينه تاريخي اين مسئله به رفراندوم 4 اصل قانون اساسي در سال 1327 ه.ق‌اشاره كرد. سليمان‌ميرزا با رد پيشنهاد وي، طولاني نمودن دوره مجلس را عامل‌جلوگيري از فترت نداشت و اذعان داشت كه يك كودتا مي‌تواند به عمر مجلس خاتمه‌دهد. درنهايت با وجود تمام بحث‌ها، پيشنهاد تمديد دوره به تصويب نرسيد.
ملك‌الشعرا بهار در جلسه 222 نطق بسيار مفصلي ايراد نمود. وي با ذكرتاريخچه‌اي از احزاب و روابط آنها در ادوار سابق به عدم وجود آزادي عقايد دردوره چهارم انتقاد نمود. وي اذعان كرد كه وكلاي اصلاح طلب ايده تغيير قانون‌انتخابات را قبل از افتتاح مجلس، ارائه داده و آن را امضا نموده‌اند. بعد از افتتاح‌مجلس، با طرح پيشنهاد مذكور جهت عملي نمودن آن تلاش كرده‌اند ولي با عدم موافقت مجلس با اصلاح قانون و تشكيل كميسيون مواجه شده است. ملك‌الشعرا همچنين‌از عضويت خود در كميسيون نامبرده به دليل مواجهه با مشكلات بسيار فراوان با تأسف ياد كرد و گفت: «بالاخره نه ماه زحمت كشيديم و در هفته، چندين جلسه‌تشكيل داديم، فكر كرديم، صحبت كرديم، زحمت كشيديم به قوانين مراجعه كرديم، به آقايان نمايندگان مراجعه كرديم شور كرديم و بالاخره تمام زحماتي را كه ممكن‌بود يك هيئت كوچكي كه مي‌خواهد زمينه يك قانوني راتهيه كند، كشيديم و بالاخره‌يك صورتي روي كاغذ آروديم. البته وظيفه ما هم بود كه به مجلس تقديم كنيم...زيرا قانوني كه هنوز به مجلس نيامده و از طرف مجلس هنوز رد يا قبول آن صحبتي‌نشده، وظيفه ما نبود در روي آن قانون مديران ميدان‌داري كنيم و يا تيپ مثبت و منفي‌ايجاد كنيم ولي متأسفانه ديده شد.» وي طرح بومي بودن وكلا را ريشة اصلي اين‌مخالفت‌ها دانست.
طرح بومي بودن وكلا در اصطلاحات پيشنهادي كميسيون، مخالفت‌هاي‌بسياري را به دنبال آورد. مدرس در يكي از جلسات با اشاره به اين نكته ماده مذكوررا «ماده خبيثه‌اي» خواند كه تمام مخالفت‌ها را به دنبال آورده است. وي پيشنهادحذف آن را جهت رسيدگي به قانون انتخابات ضروري دانست. پيشنهاد مدرس بامخالف شيخ‌الرئيس مواجه شد. وي چهل و يك نفري پيشنهاد كننده تشكيل كميسيون را افراد ثابت و قدسي خواند كه از موضع خودعقب‌نشيني نمي‌كنند ولو با مقاومت وكلاي ديگر مواجه شوند. ملك‌الشعرا در جلسه 222، با تأييد اين نكته گفت: «بايستي به اهالي‌ولايات و ايالات هم حمله كرد و فحش داد و آنها را مردمان كودن جاهل نالايقي‌فرض نمود و بالاخره از اين حق هم آنها را محروم كرد و هرچه هست براي يك عده‌جوان تربيت شده فرنگ رفته تهران خواست.» وي تعويق سه ماهه اين قانون را لكه ننگي براي مجلس چهارم برشمردكه هرچه سريعتر جهت از ميان بردن آن بايد اقدام نمود و در ادامه به خشم‌خراسانيها نسبت به تهرانيها نيز اشاره نمود. روزنامه نوبهار نيز به مخالفت‌هاي‌بعضي وكلا اشاره كرده است: «قانون مزبور طبع و توزيع گرديده و قرار بود در اين‌اوقات به مجلس آمده وتصويب شود ولي پاره مواد اين قانون مخالف نظريه‌متنفذين تهراني و هواداران تحميل وكلا بر ولايات است.» اين مسأله در مجلس بحث‌هاي بسياري را برانگيخت. نكته‌اي كه نبايدناديده گرفته شود اين است كه در بعضي نقاط افرادي انتخاب شده بودند كه ابداًآنجا را نديده واهالي آن نقطه نيز شخص منتخب را نمي‌شناختند. اين افراد فقط به‌واسطه شهرت زياد و ساير وسايل به اين مقام رسيده بودند.
در جلسه 228، مورخه 30 جمادي الثاني 1341، آقا شيخ ابراهيم زنجاني بعداز ذكر تلاش‌هاي صورت گرفته در كميسيون بعضي پيشنهادات كميسيون را بدين‌قرار نام برد: 1- انتخاب اعضاي انجمن توسط مردم جهت جلوگيري از نفوذ حكام2- اعلان انتخابات پانزده روز قبل از شروع به كار در تمام ولايات براي تسريع درجريان انتخابات 3- خوانده شدن آرا هر ناحيه در حوزه خود جهت اطلاع مردم ازوكيل منتخب 4- قرار دادن مركزي مهم براي انجمن فرعي براي جلوگيري ازسرگرداني مردم 5- توزيع تعرفه و اخذ آراء در يك روز به منظور جلوگيري ازفروش آراء. پيشنهادات مذكور هيچ گاه جنبه عملي به‌خود نگرفت، زيرا وكلا با قانون به مخالفت پرداخته و جهت تصويب آن اقدام‌ننمودند.
مداخله كارمندان دولت در امر انتخابات از مواردي بود كه در طرح پيشنهادي‌جديد وكلا به آن توجه خاصي مبذول شده بود. اين طرح وزراء، حكام، معاونين وكليه رؤساي دواير دولتي را بدليل متنفذ بودنشان از حق انتخاب محروم نموده بود.يكي از وكلا با ايراد به طرح مذكور مالكين را نيز متنفذين خواند كه قدرت دخالت در امر انتخابات را دارا هستند.
ملك‌الشعرا بهار درجلسه 274 با مغلطه خواندن سخنان وي قدرت را مشخص و طبيعي و يا عرضي ومع‌الواسطه خواند و اذعان داشت كه سلب حق مالكين مطابق رژيم مملكتي و قانون‌مذهبي كاري غيرقانوني است و شرع و عرف آن را نهي ميكند. و در مورد حكام‌اظهار داشت: «... چون نفوذ اين رسم طبيعي نيست، مي‌توانيم نفوذ او را در هر دقيقه‌سلب كنيم، مثلاً وقتي كه شكايت از يك حاكمي شد، مي‌توانيم او را معزول كنيم،زيرا قوه او عرض و قابل انفصال است. به همين دليل در موقع نوشتن قانون وگذراندن قانون انتخابات حق داريم از اين نفوذ غيرطبيعي جلوگيري كنيم و حق‌داريم بگوئيم اين اشخاص نبايد به واسطه قوه دولت در انتخابات ملت اعمال نفوذبكنند.»
قانون انتخابات عليرغم تلاش‌هاي بسيار كميسيون و بحث‌هاي فراوان بين‌وكلا به جايي نرسيد. با نزديك شدن انتخابات مجلس پنجم، اشتياق پيگيري آن به‌شدت كاهش يافت و در نهايت بدون تغيير كنار گذاشته شد. بهار با ابراز تأسف ازاين مسأله ياد ميكند: «يك دوره قانون با مطالعه و زحمت و مشورت به وجود آمد واز مجلس هم گذشت. ليكن ارباب نفوذ از طرق خاص مانع اعلام و اجراي آن شدند.»
نكته‌اي كه قابل ذكر است، اين كه بدليل بي‌سوادي مردم، مهمترين شرط برگزاري صحيح انتخابات كه رأي مخفي بود، رعايت نمي‌گرديد و باعث اعمال نفوذ در امر انتخابات مي‌شد. حتي با تغيير قانون نيز بسياري از مشكلات پابرجا مي‌ماند.
4- روند شكل‌گيري و فعاليت احزاب از مجلس اول تا مجلس سوم شوراي ملي:
بدون شك احزاب، انجمن‌ها وگروههاي متشكل نقش بسيار و تأثير عميقي دربيداري ايرانيان داشتند. بعضي انجمن‌ها در تدوين نظام نامه انتخابات و قانون‌اساسي و نيز در اعاده مشروطيت بعد از استبداد صغير سهم بسياري ايفا نمودند.اگرچه قبل از وقوع انقلاب مشروطه هيچ گونه تشكل حزبي و سياسي وجود نداشت‌و مردم از طريق شورش نارضايتي‌ها و يا خواسته‌هاي خود را مطرح مي‌نمودند، وليكن بدليل وجود فشار واستبداد جمعي از روشنفكران در راستاي ترويج افكار نوين به تأسيس مجامع‌پنهاني پرداختند. اين مجامع در بيداري افكار ايرانيان تأثير بسزايي داشت. در تاريخ‌مشروطيت از فعاليت 90 انجمن در دوره‌هاي مختلف نام برده شده است.
آغاز فعاليتهاي احزاب سياسي در ايران با سير انقلاب مشروطه و تأسيس‌مجلس همراه بود. زيرا پيدايش احزاب سياسي در يك رژيم پارلماني اجتناب‌ناپذيربود. يكي از اصلي‌ترين فعاليتهاي اين‌احزاب در ايران، زمان برگزاري انتخابات بود، هرچند عدم رشد احزاب موجب‌مي‌گرديد كه انتخابات به جز چند مورد استثنايي براساس تشكل حزبي انجام‌نپذيرد. احزاب در ايران هيچ گاه به معنايي كه در اروپاوجود داشت، نبوده است ميلسپو (Millspough) كه در سال 1301 ه.ش از سوي‌مجلس چهارم به سمت رياست كل ماليه ايران منصوب شد. بدين نكته اشاره‌مي‌كند: «در ممالك غربي، وظايف دولت و خواسته‌هاي مردم در داخل احزاب‌سياسي بررسي ميشود. ولي ايران به طور كلي فاقد هرنوع تشكيلات به جز وجوديك نفر ليدر هستند و كار آنها اصولاً به حزب شباهتي ندارد. در انتخابات هم يك عده‌از اعضا گروه، نامزدهاي خود را شخصاً انتخاب مي‌كنند و هيچ نوع همبستگي بين‌آنها براي انتخاب نامزد ايشان وجود ندارد. احزاب متعددي كه به صورت ظاهرتاكنون در مجلس وجود داشته‌اند همگي ناپايدار و حتي همكاري آنها با هم درمجلس نيز موقتي بوده، زيرا اين احزاب دايماً به تفويض اعضاء خود اشتغال‌داشته‌اند. وكلاي طرفدار دولت و مخالفان نيز به آساني قابل تشخيص نيستند، چون‌اغلب آنها در ادامه هدف خود دچار ترديد مي‌شوند... به جز صورت بين وكلاي‌مجلس هيچ گونه اختلاف مشخصي از نظر ملك سياسي، آن گونه كه در ايالات‌متحده و يا انگلستان وجود دارد، به چشم نمي‌خورد.»
با وقوع انقلاب مشروطه، دو دسته مشروطه خواه و مستبد در ايران به وجودآمد. اين دو دسته به دليل فقدان تشكيلات، حزب محسوب نمي‌شدند. انتخابات‌مجلس اول برپايه حزبي نبود. چون حزبي وجودنداشت و اختلافات بين وكلا نيز ناشي از برخورد با مسايل بود كه باعث شد تقريباً به دو دسته مشخص:«معتدل» و «تندرو» تقسيم گردند. ولي اينها هيچكدام تشكيلاتي نداشتند و حزب‌محسوب نمي‌شدند. درخارج از مجلس عليه مستبدين و شاه انجمن‌هائي تشكيل دادند كه از طرفي بعضي از وظايف حزبي را مانند تهييج افكار عمومي و آگاه ساختن‌مردم انجام ميدادند و از طرف ديگر براي اهداف خاصي مانند گروههاي ذي نفوذ بر وكلا و دولت فشار آوردند. ولي اين انجمن‌ها برنامه و خط مشي و رهبري نداشتندو نمي‌توان نام حزب بر آنها نهاد.»
ملك‌الشعراء بهار به بررسي ديدگاههاي اين دو دسته پرداخته و از آنها تحت‌عنوان متجددين و مرتجعين نام برده است: «اعيان و طبقه اول و طبقه سوم يعني‌تودة مردم مستبد بودند و مشروطه خواهان را بي‌ديني و انقلابي و هرج و مرج طلب‌مي‌شمردند و مشروطه خواهان كه عددشان قليل ولي بيشتر آنان از طبقه باسواد وروشنفكر بودند و مي‌توان آنان را طبقة دوم ناميد، مستبدان را جاهل و ظالم وارتجاعي و غارتگر مي‌شمردند. اكثريت مردم ايران ارتجاعي و اقليت مردم انقلابي ومتجدد بود و چون بعضي از علماي بزرگ، مشروطه و انقلاب موافقت كردند وسياست انگليس نيز محرمانه از مشروطه حمايت مي‌كرد و مظفرالدين شاه نيزسياستي عاقلانه و دربارياني دانا نداشت، در 1324 اقليت بر اكثريت مسلط گرديدتجدد بر ارتجاع فايق آمد و قانون اساسي امضا شد. رفته رفته مرتجعين حس كردندكه مقاومت در برابر اين قوة تازه و حزب نوظهور فايده ندارد. اول ساكت شدند. بعدخود را داخل مشروطه كردند يعني به احزاب سياسي پيوستند.» رهبري معتدلهاي محافظه كار با منيع‌‌الدوله وآزاديخواهان مدتي با سعدالدوله و سپس با تقي زاده بود. عده‌اي نيز بيطرف وجودداشت كه برحسب موضوع به يكي از جريانها متمايل شده و به طرفداري‌مي‌پرداختند.
ابوالحسن بزرگ اميد، فرقه اعتدالي را عامل بسياري از مشكلات و مسايل‌مي‌داند كه در كشور وجود داشت و معتقد است كه با شيوه فكري خود اجاره بهبوددر اوضاع بهم ريخته مملكت را ندارند. «در ابتدا تأسيس مجلس شوراي ملي يك عده‌از وكلا كه به اقتضاي وقت آزاديخواه از آب درآمدند، فرقه تشكيل دادند به نام‌اعتدالي و در نظر گرفتند با تمام مساعي نگذارند در وضع هرج و مرجع مملكت‌اندكي بهبود دست دهد. تمام طرف را به طرف ترقي و برقراري انتظام و عدالت‌مسدود نمودند و عنوان اينها اين بودكه بايد با ملايمت دست به كار زد و عده اعيان‌و اشراف كهنه پرست اين مرام و فرقه را مناسب حال و موافق با منافع خود ديده،دور آنها گرويدند و اين فرقه قوت گرفت و اين مسلك پسند خاطر آنها را ترويج‌كرده بودند. به جهت اين اكثريت مجلس و اين دولتي كه به اتكاي اين اكثريت حيات‌داشت در مدت دو سال رويه سلاطين قاجار ادامه داشت.»
مجلس اول بدون احزاب و دستجات و بامواجهه با استبداد محمدعلي شاه‌تعطيل شد. اولين تجربه احزاب در مجلس دوم و با حضور دو حزب اجتماعيون‌عاميون و اجتماعيون اعتداليون شكل گرفت. با توجه به اختلاف نظر ميان رهبران‌مشروطه راجع به روش سياسي مملكت و بالطبع برگزاري مجامعي با حضورهواداران زمينه براي تشكيل احزاب مهيا و آماده بوده و همين مجامع هسته اول‌احزاب در اين دوره شدند. براساس نوشته‌هاي بهار، اين احزاب در سال اول‌فتح تهران، رجب 1327 ه.ق (1908 ميلادي) با نام‌هاي انقلابي و اعتدالي به وجودآمدند و در سال بعد از افتتاح مجلس با اسم دموكرات عاميون و اجتماعيون اعتداليون رسمي شده و خود را به مجلس معرفي نمودند.
هسته اوليه سوسيال دموكراتها، روشنفكراني بودندكه در كتابخانه ملي‌جلساتي برگزار مي‌نمودند. در يكي از جلسات كه در شرايط بسيار مخفي برگزارگرديد و نزديك به 60 نفر از برجسته‌ترين روشنفكران حضور داشتند، مسايل‌مهمي چون وضعيت كشور سرنگون كردن استبداد و تشكيل حكومت قانوني موردبحث قرار گرفته و در نهايت قطعنامه‌اي 18 ماده‌اي مبتني بر گردآوري نيروهاي‌انقلابي مترقي، متشكل نمودن آنها، گسترش جنبش انقلابي تنظيم و تصويب شد. در مجلس دوم دموكراتها بعنوان مهمترين حزب اين‌دوره و با تعداد اعضاي 28 نفر در مقابل 36 نفر اعتداليون حزب اقليت محسوب‌مي‌شد. اين حزب داراي مرامنامه مترقي و منسجمي بود كه براساس مسلك سوسياليزم تنظيم شده بود و به مبارزه عليه رؤساي ايلات و عشاير و حكومت‌خان خاني و روحانيون پرداخت. انفكاك كامل قوه سياسي از قوة روحاني، ايجاد نظام اجباري، تقسيم‌املاك بين رعايا، قانون منع احتكار، تعليم اجباري، بانك فلاحتي، ترجيح ماليات غيرمستقيم بر مستقيم، مخالفت با مجلس اعيان، از مهمترين ديدگاههاي اين حزب‌محسوب مي‌شد كه دستاويزي براي حمله به آنها از سوي علما وتوده مردم شده‌بود. بدنبال حملات شديد اعتداليون‌به دموكراتها كه حتي از تهمت‌هاي ديني و تكفير هم خودداري نمي‌كردند،دموكراتها در راستاي دور نگه داشتن خود از اين تهمت‌ها مجبور به تعديل و ياكامل آشكار نكردن مواضع خود گرديدند. با وجود اين حملات، مانعي براي ترقي دموكرات‌هاايجاد نگرديد. «نظر به اينكه افراد فعال و صاحب عقيده و با ايمان و حرف زن وچيزنويس در ميان آنها زياد بود و اساساً منتقد و تندزبان بود هوادار فقرا ورنجبران معرفي گرديده بودند. موفق شدند كه در مجلس فراكسيون 28 نفري‌بوجود آورند و در خارج افراد كثيري از جوانان و غير جوانان طبقه دوم را به خودجلب نمايند. و چند روزنامه خوش قلم و موجه و مشهور مانند ايران نو در تهران -شفق در تبريز - نوبهار در خراسان منتشر سازند و مخالفان خود را به نام محافظه‌كار و ارتجاعي و آخوند و سرمايه‌دار و اشراف و اعيان به بار انتقاد بگيرند.» سياست خارجي دموكرات نيزمتمايل به انگليس بود.
حزب اعتدال كه از معتدلين مجلس اول ريشه مي‌گرفت، با رهبراني محافظه‌كار هوادار روش ملايم‌تر و رعايت مسير تكامل بود. اين حزب كه در مقابل مليون‌تشكيل شده بود، داراي مرامنامه‌اي هفت ماده‌اي بود. اعتداليون مرامنامه خود رابعد از مواجهه با انتقاد دموكراتها تغيير داده و آنها را مورد حمله قرار دادند.اعتداليون به دليل نداشتن تئوريسين برجسته‌اي، قادر به تهيه مرامنامه منسجمي‌نشدند و بيشتر مواد آن شامل رد مردم دموكراتها بود. اين جزب اكثريت مجلس‌دوم را به دست آورد. «حزب اعتدال كه رهبران آن تاحدي محافظه كار ملايم بودند وبه قول خودشان با رعايت استعداد محيط و طبع عامه آن حزب را تشكيل داده بودندبيشتر مورد پسند بازاريها و ثروتمندان و تجار بود و روحانيون، اعيان، اشراف،شاهزادگان و خوانين فئودال كه از حزب دموكرات يا به قول خودشان انقلابي بيمه‌و واهمه داشتند يا عضويت حزب اعتدال را پذيرفتند و يا وابسته به حزب شدند ودرتقويت آن كمال جد و جهد را به كار بردند و اكثر وكلاي مجلس همه كه از ملاكين وسرمايه‌داران بودند و يا از طرف متنقدين و كسانيكه داراي قدرت و نفوذ بودندانتخاب شده بودند به حزب اعتدال ملحق شدند و در نتيجه حزب اعتدال اكثريت‌مجلس شوراي ملي را به دست آورد و در اول كار زمامدار مملكت شد.» اين حزب ازلحاظ سياست خارجي به روسيه ابراز تمايل مي‌كردند.
مجلس دوم، اولين تجربه احزاب و دسته‌بندي را پشت سر گذاشت. بين دودسته دموكرات و اعتدال، اختلاف‌هاي شديد و عبارت بهتر كشمكش عميق ايجاد شدو حتي ترورهايي نيز از سوي دموكراتها صورت گرفت. اين اوضاع مغشوش وبهم ريخته با قتل سيد عبدالله بهبهاني توسط مجاهدين حيدرخان عمو اوغلي به‌نقطه اوج رسيد. با قتل سيد عبدالله بهبهاني و افزايش انتقادات دموكراتها عليه‌دولت سپهدار كه با تلاش‌هاي اعتداليون روي كار آمده بود، رويارويي و بحث‌هاي‌اين دو حزب حادتر شد. جالب اينجاست كه حكم تكفير تقي زاده، رهبر فرقه دموكرات از سوي‌آخوند ملاكاظم خراساني صادر شده و به عنوان مرخصي استعلاجي از ايران‌بيرون رفت. مجلس دوم نيز در نهايت با مواجهه با اولتيماتوم روس‌هاوقبل از موعد قانوني تعطيل شد.
بعد از تعطيلي مجلس دوم، اوضاع بهم ريخته و مغشوشي ايجاد شد كه‌احزاب در موقعيت مناسبي قرار نگرفتند، بهار به اين موضوع اشاره ميكند، آنجا كه‌مي‌گويد: «بعد از تعطيلي مجلس دوم، سه سال و كسري ناصرالملك زمامدار مطلق‌بود و با كمال خشونت با احزاب و احرار رفتار مي‌كرد. نفوذ روس در ايالات شمال‌بيحد و روزافزون شده بود. در امور داخلي مداخله مي‌كردند و با دموكراتها كه‌هنوز در بعضي ايالات خاصه خراسان كميته و تشكيلات داشتند، مخالفت‌مي‌ورزيدند و اتباع روسيه بر رجال كشور بزرگي مي‌فروختند.» همچنين بسياري از جرايد در اين زمان توقيف شدند. بعد از تاجگذاري احمدشاه و سقوط ناصرالملك، مجلس افتتاح شده و بنابرعقيده بهار حكومت مشروطه بار ديگر بوجود آمد.
بدين ترتيب مجلس سوم نيز شاهد حضور دو فرقه عمده دمكرات و اعتدال‌بود و عليرغم وجود مشكلات عديده، با افتتاح مجلس، احزاب مجدداً رونق گرفته وبه فعاليت پرداختند. فرقه دموكرات با وجود موانع موجود دوباره قوت گرفت.«ابتدا چنان به نظر مي‌آمد كه بواسطه فشار فوق‌العاده از خارج و داخل، دمكراتهاهمه به كلي از ميان رفته و يا كاملاً ضعيف شده باشند. چنانكه در ابتداي انتخابات‌در طهران تمام منتخبين غيردمكرات بودند و سفير انگليسي تاونلي [tavenly] با اطمينان و غرور، در متحد المال محرمانه خود به قونسولهاي انگليس در ايران‌مورخه 25 ربيع‌الثاني 1332 ه.ق مي‌نوشت كه كلك دموكراتها كنده شد و داخل‌مجلس شدند. لكن طولي نكشيد كه فرقه مزبور باز قوت گرفت.» دموكراتها توانستند اكثريت مجلس رابدست آوردند. انقلابيون هم در اين مجلس به دو دسته تقسيم شدند. «دسته‌اي‌متشكل از آزاديخواهان و دسته‌اي ديگر متشكل از روحانيون، حزب دموكرات ازائتلاف با اعتداليون، آزاديخواهان و بيطرفها جناح خود را در مجلس سوم به پنجاه ويك نفر رسانده بود.»
كحال‌زاده در مورد تركيب نمايندگان اين دوره مي‌نويسد: «مجلس سوم‌داراي 95 نماينده بود. نمايندگان هيأت علميه: 14 تن، حزب دموكرات، 33 تن، حزب‌اعتدالي، 23 نفر، نمايندگان بيطرف، 21 تن. ميرزايانس وكيل ارامنه، به هيچ يك ازاحزاب وابسته نبود و از حزب داشناكسيون ارامنه بود. جمع نمايندگان مجلس‌سوم 92 نفر بوده، 3 نفر آقايان ميرزا محمودخان احتشامالسلطنه علامير نماينده‌تهران و ميرزا محمدعلي خان سالار معظم، نماينده بروجرد و خرم آباد ويمين‌الملك نماينده خرم آباد قبول نمايندگي نكردند.»
وقوع جنگ جهاني اول، احزاب را در موقعيت بحراني قرار داد، بعد از اينكه‌ايران اعلان بيطرفي نمود و مورد توجه قرار نگرفت. فضاي مجلس نيز تحت تأثيراين جنگ و جبهه‌بندي‌هاي ناشي از آن به دو دسته تقسيم شد، «فشار متفقين ازطرفي و تحريكات متحدين از طرف ديگر موجب شد كه افكار به دو دسته تقسيم‌شود، هواداران متحدين و هواداران متفقين، دموكراتها و اغلب اعتداليها در نتيجه‌اين قضايا به هواداري متحدين، «آلمان و دوستانش» از تهران مهاجرت كردند و ازجلو هجوم دسته‌اي از سپاهيان روس كه از قزوين به سوي تهران به بهانة تأمين‌پايتخت مي‌آمد، به طرف قم رهسپار شدند.» مستوفي الممالك كه طرح انتقال پايتخت را به اصفهان مطرح نموده بودبعد از مهاجرت وكلا آنرا منتفي نمود؛ ولي نمايندگان مهاجر به پايتخت بازنگشته ودر قم كميته دفاع ملي تشكيل دادند. آنها بعد از هجوم قواي روس به قم، همراه باعده‌ايي ديگر به كرمانشاه رفته و به رياست نظامالسلطنه دولت ملي تشكيل دادند.در كرمانشاه بين دولت نظامالسلطنه و سليمان‌ميرزا اختلاف نظري ايجاد گرديد كه‌منجر به انحلال دو حزب دموكرات و اعتدال و يكي شدن آنها شد. بهار در اين موردمي‌نويسد: «در كرمانشاه اختلاف نظر سياسي بين هيئت دولت نظامالسلطنه و بين‌شاهزاده سليمان‌ميرزا و دموكراتها پيدا شد و با آنكه عده‌اي از علماي دموكراتهاداخل كابينه بودند ميسر نشد اين اختلاف حل شود و منجر به دستگيري جمعي ازدموكراتها و رنجش سليمان‌ميرزا گرديد و علت اختلاف اين بود كه تركها باآلمانيها مدعي شدند كه تماماً با ايرانيان مهاجر نبايد همكاري كنيد وبوسيله ما بايدروابط سياسي خود را با مهاجرين ترتيب دهيد. ولي سليمان‌ميرزا و جمعي زير باراين معني نرفته، مي‌گفتند ما به اعتماد مواعيد دولت آلمان نهضت كرده‌ايم و مااطمينان به صميميت تركها نداريم و بايد با آلمانها هم عهد و همكار شويم ولي دولت‌معتقد بود كه اين رويه با عمل منطبق نمي‌شود. چه فعلاً ما با تركها همسايه‌ايم و آنهاداخل جنگ هستند و اگر با تركها روابط معين پيدا نكنيم، تكليف آمد و رفت وهمكاري را با آنها دشوار خواهد بود و بالاخره سليمان‌ميرزا شكست خورد و دولت موفق گرديد. معذلك در سرحد منافقين كه مجبور شده بودند از جلو قشون روس‌عقب بنشيند، هر دو حزب و علماي دو فرقه اجتماعي كردند و با يكديگر كنار آمدند وهر دو حزب را منحل ساخته يكي شدند و از آن روز حزب دموكرات و اعتدال منحل‌گرديد، تا آنكه بار ديگر در تهران حزب دموكرات تشكيل مي‌گرديد.»
سومين دوره مجلس شوراي ملي نيز، قبل از موعد قانوني و بدنبال اوضاع‌بهم ريخته داخلي و وقوع جنگ جهاني اول تعطيل گرديد. حسن اعظام قدسي بااشاره به اوضاع مجلس سوم، اين دوره را پرشورترين و پرهياهوترين ادوارمجلس شوراي ملي مي‌داند و معتقد است كه ابتكار عمل مجلس در دست فراكسيون دموكراتها بود. بطوريكه اعتبار نامه حاج آقاي شيرازي، ليدر و ناطق‌حزب اعتدال با مخالفت روبرو شده و به تصويب نرسيد و بعد از ذكر اين مطلب‌مي‌نويسد: «در آن موقع دسته‌بندي در مجلس شوراي ملي بسيار قوي بود،بطوريكه مورد نظر دول قرار گرفته بود.»
5- مجلس چهارم شوراي ملي، روند شكل‌گيري و فعاليت احزاب:
بعد از وقوع جنگ جهاني اول، عليرغم اعلان بيطرفي ايران از سوي دولت‌مستوفي الممالك (دوم بهمن 1294 - 26 مرداد 1294 ه.ش) مداخله دول خارجي درامور ايران به بهانه‌هاي مختلف رو به فزوني نهاد. اين تزلزل بيطرفي با مخالفت‌مردم و جرايد روبرو شد. و اعتراض‌هاي فراواني را به دنبال آورد. روزنامه رعد دريكي از شماره‌هاي خود نوشت: «اعلان بيطرفي كه حاكي از احساسات افراد ملت‌بود، در بدو امر موجب خورسندي ما گرديد، ولي مسرت ما براي اين بود كه قطعات‌آباد مملكت از مخاطرات محتملي نجات يافته به صورت ويراني نخواهد افتاد و ديگرخانه دهقانان عرصه غارت و چپاول اجنبيان نمي‌گردد.» همچنين در شمارة ديگر در ذيل عنوان «با بيطرفي ايران دچاربحران است» به انتقاد از اين موضوع پرداخت. بالاخره‌بعد از مداخلات دول مختلف در ايران و در جريان نزديك شدن نيروهاي روس به‌تهران، مستوفي‌الممالك پيشنهاد ترك تهران را ارائه كرد. بدنبال توصيه وي عده‌اي‌از وكلاي مجلس، رجال سياسي و مديران جرايد، تهران را به مقصد قم ترك نمودندو بعد از مدتي نيز در كرمانشاه دولت ملي تشكيل دادند. هرچند اختلافهايي ميان‌دولت نظامالسلطنه و شاهزاده سليمان‌ميرزا و حزب دموكرات ايجاد گرديد و ليكن‌در نهايت احزاب اعتدال و دموكرات منحل شده ويكي شدند و حزب دموكرات بعداً،دوباره در تهران جان تازه گرفت.
با وقوع انقلاب روسيه و خروج سپاهيان آن دولت از ايران، زمينه‌اي مهياگرديد كه احزاب دوباره رونق گرفتند. اين انقلاب تا جايي در احياء احزاب نقش‌داشت كه بهار از آن تحت عنوان «معجز سياسي» نام مي‌برد. وي در اين باره‌مي‌نويسد: «سپاهيان روس تزاري ايران را ترك گفتند و با آزاديخواهان ايران برادرشدند.» و در ادامه از اوضاع پس ازانقلاب به عنوان محيط آزادي نام مي‌برد كه امكان از سرگيري فعاليتهاي حزبي راايجاد نمود: «آري ما آزاد شديم و حزب دموكرات، آنهائي كه در تهران مانده بودند وبه مهاجرت نرفته و يا از سرحد باز آمده بودند، حس كردند كه مي‌توان ايران‌رانجات داد و روزيست كه يك حزب ملي مي‌تواند حكومت فاضلي تشكيل دهد.»
با فراهم شدن زمينه جهت احياء احزاب، دموكراتها به فعاليت پرداخته و درراستاي ادامه فعاليتهاي خود، به سر و سامان دادن تشكيلات از هم پاشيدة حزب‌پرداختند. بهار بدين نكته اشاره ميكند، آنجا كه مي‌گويد: «بنابراين موقع‌شناسي من و هيجده نفر از علماي دموكرات تصميم گرفتيم كه تشكيلات برهم پاشيدة حزب‌را بهم پيوند دهيم و كميتة از بين رفته را برطبق «نظامنامه» بوجود آوريم و شروع‌بكار كرديم، اين عمل در 1335 قمري رويداد.»
عليرغم تلاش‌هاي صورت گرفته در راستاي انسجام بخشيدن به تشكيلات‌حزب دموكرات، با ايجاد اختلاف ديدگاه، اين حزب دچار انشعاب گرديد و دو حزب‌تشكيلي و ضد تشكيلي از ميان آن ايجاد گرديد. بنابر نوشته‌هاي يحيي دولت آبادي‌موضوع مورد اختلاف اين دو دسته، عدم حضور عده‌اي از رهبران و اشخاص فرقه‌دموكرات در ايران بود. وي در اين مورد مي‌نويسد: «وجه مناسبت اين دو دسته به‌تشكيل و ضد تشكيلي، آنكه يك جمع از فرقه دموكرات پيرو افكار اشخاصي از رفقاي خود بودند كه بر ضد سياست روس وانگليس از تهران، بلكه از ايران رفته‌اندو آنها حاضر نبودند پيش از برگشتن رفقاي خود تشكيلات فرقه‌ئي بدهند، اين جمع‌ضد تشكيلي ناميده شدند و دسته مخالف آنها كه قسمتي از دموكراتهاي ناراضي ازمهاجرين بودند و بعضي از اشخاص مذبذب همه به آنها ملحق شده بودند، تشكيل‌فرقه‌ئي داد. نام دمكرات تشكيلي. اين جمع وثوق‌الدوله و نصرت‌الدوله‌ها را هم‌دموكرات دانسته، همدست آنها شدند و اختلاف كلمه ميان اين دو دسته شدت كرد،بطوريكه دسته ضد تشكيلي و مخالفين خود را مرتجع و خارجه پرست ناميدند.»
بدنبال ايجاد افتراق و انشعاب در حزب دموكرات، اين حزب نتوانست درانتخابات مجلس چهارم نيز موفقيت كافي را بدست آورد. بهار در نوشته‌هاي خوددر تاريخ مختصر احزاب سياسي ونيز در روزنامه نوبهار همواره از اين افتراق باتأسف ياد ميكند. وي اعيان محافظه كار و سياست بيگانگان و شخص پرستي وخودخواهي ليدرهاي اسلامبول و برلن را عوامل اصلي اين انشعاب مي‌داند. بهار معتقد است بعد از افتتاح‌مجلس، با حضور سي نفر دموكرات و دوازده نفر منفرد كه متمايل به دموكراتهابودند، اكثريتي متشكل از دموكراتها مي‌توانست ايجاد گردد. وليكن اين ائتلاف‌صورت نگرفت. وي آن را بقاياي عداوت و افتراق بين تشكيلي‌ها وديگران مي‌داند كه‌در نفوس پراكنده شده و عليرغم تلاش‌هايش نتوانسته به آن خاتمه دهد. همچنين روزنامه نوبهار در ذيل مطلبي تحت‌عنوان «تاريخچه اكثريت مجلس چهارم» در اين باره اينگونه مي‌نويسد: «... چرابعضي از علماي اقليت سابق در اقليت افتاده و حاضر نشدند صميمانه از مجلس‌چهارم دفاع نمايند؟ علت حقيقي اين مسأله را به سهولت نمي‌توان پيدا كرد. ولي جزاخير آن علل كه به زعم برخي از علما، علت تامه است، مسأله مهاجرت است. اين‌آقايان بعد از مراجعت براي اين كار كه بي‌اندازه محيط حزبي تهران را متشنج وتاريك ديدند، نتوانستند يك وجهة مثبتي به خود بگيرند و حتي در مسأله افتتاح‌مجلس همه منفي شدند.»
دو حزب اصلاح طلبان و سوسياليست‌ها، بعد از عدم موفقيت حزب دموكرات‌در كسب اكثريت مجلس اعلام موجوديت نمودند. اكثريت مجلس چهارم با نام‌اصلاح طلب و اقليت با نام سوسياليست به فعاليتهاي خود در اين دوره پرداختند.بنابراين لازم به نظر ميرسد به چگونگي تشكيل اين احزاب و آرا و عقايد آنها پرداخته شود.
الف - حزب اصلاح طلب:
اين حزب تركيبي از دموكراتها و اعتداليهاي قديم وب بسياري از رجال‌سياسي و نويسندگان بود. بهار تشكيل هسته اين حزب را بعد از تصويب‌اعتبارنامه‌هاي وكلاي مجلس چهارم مي‌داند؛ زيرا در اين موقعيت ائتلافي كه برضد قرارداد 1919 به وجود آمده بود بهم خورده و كميسيوني مركب از مدرس،آشتياني، سردار معظم خراساني (تيمورتاش)، نصيرالسلطنه اسفندياري ونصرت‌الدوله فيروز تشكيل شد و اكثريت متناسب و متجانسي بوجود آوردند. درواقع بعد از بيرون رفتن نصيرالسلطنه، هسته اين حزب بسته شد.
بهار فعاليت كميسيون مذكور و نااميدي از اكثريت يافتن دموكراتها را علت‌رسميت يافتن حزب اصلاح طلبان مي‌داند، كه متشكل از اكثريتي از دموكرات واعتدال و بي‌مسلك و منفرد بودند. روزنامه نوبهار نيز ريشه اكثريت را در لايحه ضد قراردادي وكلا مي‌داند ومي‌نويسد: «.. ريشه اكثريت مجلس چهارم را نشر آن لايحه كه يكي از فعاليت‌هاي‌يكعدة قابل از نمايندگان مجلس چهارم بود بر زمين غرس كرد.»
مرام حزب اصلاح طلب، مبتني بر روشن ساختن روابط ايران با روسيه‌شوروي و ساير دول متحابه، آوردن مستشار براي وزارت دارائي از آمريكا،حفظ بيت‌المال از دستاوردهاي احتمالي، وضع قانون استخدام و نظام اجباري بود. اصلاح طلبان به سياست‌خارجي نيز به نظر احتياط نگاه مي‌كردند. البته ناگفته نماند كه اصلاح‌طلبان درخارج از مجلس داراي تشكيلات منظم حزبي با مرامنامه و اساس نامه خاص‌نبودند، با وجود اين داراي وجهه ملي و طرفداران بسياري بودند. اين حزب علاوه برشخصيت‌هاي با استعداد و برجسته‌اي مانند مدرس و تيمورتاش، تجار بازار،روحانيون پايين رتبه و تعدادي رجال جوياي مقام نيز گرد خود آورده بود.
اتحاديه، ماهيت احزاب را در مجلس چهارم به انحطاط كشيده شده توصيف‌مي‌كند و معتقد است كه در اين مجلس هيچگونه تشكل حزبي وجود نداشته است.وي در مورد حزب اصلاح طلبان به نقل از لورن (Loraine) وزير مختار انگليس‌مي‌نويسد: «گروه بي‌بند و بار و بي‌ملاحظه‌اي‌اند كه دنبال منافع خودشان هستند وبيشتر درصدند كه دولت را ساقط كنند تا حمايت.» و اضافه ميكند كه «اين گروه‌بيشتر شبيه به اعضاي يك كلوب توطئه‌گرند، و هركدام به اميد سود خودش را به‌يكي از رهبرها مي‌چسباند.»
ب - حزب سوسياليست:
بعد از تعطيلي مجلس سوم و مهاجرت عده‌اي از وكلا، رجال سياسي ومديران جرايد به كرمانشاه و تشكيل دولت ملي، اختلافي ميان نظامالسلطنه مافي‌رئيس دولت و سليمان‌ميرزا، ليدر دموكراتهاي مجلس سوم ايجاد گرديد، باپيشروي قشون روس در سرحد خانقين، دو حزب اعتدال و دموكرات منحل شده ويك حزب را تشكيل دادند. بعد از خاتمه يافتن مهاجرت و وقوع انقلاب روسيه فضاي‌آزادتري ايجاد گرديد كه رونق دوباره احزاب را به دنبال آورد. با وجود اين حزب‌دموكرات بعد از مواجهه با افتراق نتوانست زمام اكثريت را در انتخابات بدنبال آن‌در مجلس به دست آورد. «در اين بين حزب جديدي مركب از مؤتلفين قصرشيرين‌يعني دموكرات و اعتدال قديم با نام سوسياليست به وجود آمد. اين حزب جاي‌دموكرات قديم را گرفت، زيرا دموكرات قديم بدست خودش خفه شده و دفن‌گرديده بود و اين آقايان روي آن خاك ريخته بودند.»
نكته‌اي كه نبايد ناديده گرفت، ارتباط سوسياليست‌ها با كميته آهن است. درسال 1296 ه.ش (1918 م) سازماني به نام كميته آهن كه بعدها به كميته زرگنده‌شهرت يافت، به رياست سيد ضياء تشكيل گرديد. بعد از سقوط وثوق‌الدوله، سيدضياء فعالتر شده و جلسات متعددي با حضور فعالان سياسي برگزار مي‌نمود. دراين ميان گروهي از دموكراتهاي تندرو به سركردگي سليمان‌ميرزا و برخي ازسران حزب قديمي اعتدال از جمله سيد محمد صادق طباطبايي گرد آمده و خود راسوسياليست نام نهادند و فعاليتهاي خود را با كميته آهن آغاز نمودند. مليكف بابوروژوازي خواندن حزب سوسياليست، مختصر توضيحي در مورد تشكيل اين‌حزب ارائه مي‌دهد: «اين حزب نيز چون حزب‌هاي ديگر، يك حزب عادي بورژوازي‌بود. پيش از آن در سال 1920 حزب سوسياليست‌هاي مستقل تشكيل شد.ضياءالواعظين كه شخصيتي ليبرال بود، رهبري اين حزب را داشت. در پايان سال1921 حزبي كه سوسياليست‌ها را متحد كرده بود، به رهبري طباطبايي و نيز صبا،مدير روزنامه «ستاره ايران»، ناصرالاسلام مدير روزنامه «شورا» و ديگران بنيادنهاده شد.»
حاج عزالممالك به شكل‌گيري اين حزب و اعضاي آن اشاره مي‌نمايد. آنجا كه‌مي‌نويسد: «در تهران كاري نداشتيم. باهمان دوستان قديم رفت و آمد داشتيم.طباطبايي حزب سوسياليست اوني فيه را تشكيل داده بود؛ دهخدا، سعيدالعلماء،ميرزاقاسم خان صوراسرافيل، بينش و چند نفر از دوستان در اين حزب بودند. من‌خزانه‌دار شدم و تشكيلات حزبي را شروع كرديم. سليمان‌ميرزا هم عليحده‌تشكيلاتي داشت و بعداز مدتي من و دوستان موفق شديم كه آقايان طباطبايي وسليمان‌ميرزا باهم همكاري و نام حزب هم فقط سوسياليست باشد.»
مرام حزب سوسياليست مبتني بر ملي شدن وسايل توليد، مركزيت حكومت،قائل بودن حقوق اجتماعي براي كارگران و تأكيد بر اصول مساوات‌طلبي بود. اين اصل اخير، يكي از اصول بسيار مهم و درواقع پايه حزب سوسياليست بودند زيرا اين حزب مدعي مخالفت با اشراف وهمنوايي با قشر محروم بود. بررسي مذاكرات مجلس چهارم شوراي ملي، اين‌مسأله را آشكار مي‌نمايد. سليمان‌ميرزا، ليدر اين حزب نطق‌هاي طولاني بر ضداشرافيت و حمايت از اقشار فقير ارائه مي‌داد. البته ناگفته نماند، با توجه به حزبي كه‌تأسيس نموده بودند، مخالفت با اشرافيت مي‌بايست در رئوس برنامه‌هاي آنهاباشد. اتحاديه با تأكيد بر جنبه دماگوژي (demagogy) و عوام فريبي اين حزب‌مي‌نويسد: «در مجلس هيچ گونه جنبه ايدئولوژيك و مسلكي وجود نداشت و فعاليت‌سوسياليست‌ها نيز بيشتر جنبه دماگوژي و عوام فريبي داشت تا اصول‌ايديولوژيك. جالب توجه است كه سليمان‌ميرزا هم حزب دموكرات و سپس حزب‌سوسياليست، شخصاً بسيار متدين بود. اغلب در نطق‌هايش در مجلس چهارم ازقرآن و دين مثال زده و ايمانش را ابراز مي‌داشت كه نشانه‌اي است از اغتشاش‌مواضع مسلكي سوسياليست‌ها.» سوسياليست ها در سياست خارجي، پيرو مرام دموكراتهاي ضد تشكيل ومخالف طرفداران قرارداد 1919 بودند آنها همچنين به انقلاب روسيه اظهارخوش‌بيني مي‌نمودند.
سوسياليست‌ها در مجلس چهارم براي كسب اكثريت تلاش بسياري از خودنشان دادند، هرچند پيشنهاد اتحاد و انسجام بخشيدن به حزب دموكرات براي‌كسب اكثريت را كه از سوي بهار به آنها ارائه شد، رد نمودند. بهار در مورد ردپيشنهاد از سوي آنها مي‌نويسد: «... به صراحت مطلب ديگري گفتند كه به عذربيشتر شبيه بود تا به حقيقت و آن اين بود كه رفقا گفتند كه ما صلاح خود را در اين نمي‌دانيم كه از حالا اكثريت مجلس را در دست بگيريم و زمامدار مملكت شويم، ومصلحت ما در آن است كه فعلاً منتقد باشيم تا در آخر مجلس و نزديك به دورة تجديد انتخابات اكثريت را بدست آوريم و همين كار را هم كردند.»
اين تلاش از سوي سوسياليست در طول عمر دو ساله مجلس چهارم آشكاراست. بهار كه از وكلاي مجلس چهارم و شاهد و ناظر وقايع مجلس و جناح‌بندي‌هاي آن بوده است در اين زمينه چنين مي‌نويسد: «.. چنين نقشه‌اي كشيدند كه‌در قسمتي از طول مجلس صورت اقليت لحن نافي به خويش بگيرند. تا در نتيجه‌قوت اجتماعي و به اصطلاح خودشان كه مي‌گفتند: ما شما را خرد خواهيم كرد، بعداز خرد كردن حريفان يعني دموكراتها و مدرس و ساير افراد قوي اكثريت، خود دراواخر مجلس زمام اكثريت را بدست آوردند و انتخابات را كه سه ماه به آخر دوره‌شروع خواهد گرديد به نفع خود و حزب خود ببرند.»
بر عملكرد حزب سوسياليست در پيشنهاد اتحاد و نيز در مجلس چهارم‌ايرادهايي وارد است. اين حزب به جاي اينكه با در دست گرفتن زمام اكثريت، برنامه‌وديدگاههاي خود را پيش ببرد، با گرفتن موضع اقليت در مجلس فقط لحن نافي به‌خود گرفته و با بسياري از لوايح و طرح‌هاي مطروحه در مجلس و همچنين بانخست وزيران و برنامه‌ها و عملكردهاي آنها مخالفت مي‌كردند. البته نكته‌اي كه‌نبايد ناديده گرفت، اين است كه در توان اين حزب براي كسب اكثريت مجلس‌نمي‌توان با قاطعيت صحبت نمود و جاي شك در آن وجود دارد. روزنامه نوبهار دراين باره مي‌نويسد: «.. در اينكه آيا اين آقايان از ابتدا قادر بودند كه زمام اكثريت رادر دست بگيرند يا نه، امري است كه چون واقع نشده نمي‌توان به درستي د رآن‌بحث نمود. آنچه نگارنده درنظر دارد، اين آقايان در آن روزهاي اول مجلس كه(كميسيون 5 نفري) تشكيل شده بود مي‌توانستند زمامدار اكثريت شوند، ولي‌جرئت نكردند و معلوم همه نيست كه اگر صاحب اكثريت مي‌شدند، بهتر از كارهايي‌كه در مجلس چهارم صورت گرفت، بدست آنان صورت مي‌گرفت.» بهار در كتاب تاريخ‌احزاب سياسي نيز با ذكر اين مطلب كه كسب اكثريت در اواخر مجلس با صرف‌هزينه‌هاي هنگفتي چون محو كردن رقيبان هم كيش، روا نيست، بر اين مسأله تأكيدكرده و مي‌نويسد: «... براستي هرگاه روا باشد كه جمعي از رجال كار كشته ومطلع‌كه وجدان و عقلاً و صورتاً و حقيقتاً مسؤول امور مملكت هستند براي محو كردن‌رقيبان خود كه آنهاهم از جنس خودشان و سر و ته يك كرباس‌اند، تا اين حد خوددوستي به خرج داده از قبول اداره كردن مجلس سرباز زنند و به اصول «منفي‌بافي» كه شيمة يك اقليت حقيقي است، قناعت ورزند و شانه از زير بار مسؤوليت‌اداره مملكت بعد از اينكه ما مردمي پاكيم و با خائنان نمي‌توانيم دمساز شويم، تهي‌سازند و يك دورة يك سال و اند ماه عمداً در كنج انزوا را خزيده به فعاليتهاي سري وانتشارات عوام فريبانه و نوحه‌سرائيهاي صرف و مذمت و دشنام به رقيبان اكتفاكنند و عاقبت به قول خودشان (آنها را خراب كرده) درد موقع (بره كشي) يعني‌نزديك به پايان دوره و هنگام انتخابات دورة بعد زمامدار شوند... اگر اين مقدمه رواباشد... نقشه سوسياليت‌ها بسيار خوب پيش رفت.»
ج - مجلس چهارم شوراي ملي و احزاب فرعي:
علاوه بر دو حزب اصلي نامبرده، احزاب ديگري نيز فعاليت نموده وايده‌هاي خود را مطرح مي‌نمودند. ولي با توجه به اينكه احزاب چندان شناخته‌شده‌ايي نبودند، از فعاليتهاي آنها چندان ذكري به ميان نيامده است. حزب راديكال‌از جمله اين احزاب است كه توانست در اين دوره اعلام موجوديت نمايد. اين حزب‌در زمان سردار سپهي رضاخان و در راستاي بركشيدن وي توسط علي اكبر داورتأسيس شد. سردار سپه هواداران سرسختي در ميان اين حزب و حزب تجددداشت. ايجاد ارتشي نوين، حكومت مقتدر مركزي، صنعتي شدن سريع، توسعه‌تسهيلات آموزش و پروش و جدايي دين و دولت از خواسته‌هاي آنها بود.
اتحاديه از دو گروه ديگر در مجلس به اين ترتيب نام مي‌برد: «دو گروه ديگر به‌نام‌هاي منفرد و مستقل در مجلس وجود داشت كه افراد آن گاهي به يك دسته وگاهي به گروه ديگر مي‌پيوستند و دايم در مجلس تشنج ايجاد مي‌كردند. مشيرالدوله‌تلاش كرد كه ائتلافي از همه گروهها تشكيل دهد. ولي اين كار به نتيجه نرسيد. پس‌از سقوط اصلاح طلبان با عده‌اي از اعضاي گروههاي منفرد و مستقل ائتلاف كرده‌و هيئت متحده راتشكيل داد و دولت دوم قوام را روي كار آوردند.» بقيه نمايندگان به اصطلاح غيرمتعهد بودند و در مسايل اساسي غالباً همپاي اعتداليون رأي ميدادند. رجال‌محترمي چون برادران پيرنيا، مشيرالدوله و مؤتمن الملك در صف غيرمتعهدان‌مي‌نشستند.»
به دنبال ذكر فراكسيون‌ها و دستجات مختلف مجلس، ذكر اين نكته ضروري‌به نظر ميرسد كه اكثريت و اقليت مجلس داراي انسجام و استحكام حزبي نبودند.همين مسأله باعث بهم ريخته شدن آنها و تشكيل اقليت و اكثريت ديگري گرديد و بدون شك بررسي و ريشه‌يابي موضوع اين نكته را آشكار ميكند كه اين احزاب‌براساس اصول و مرامنامه‌هاي حزبي تشكيل نشده، بلكه عوامل مختلفي موجب‌شكل‌گيري و پيدايش آنها بوده است. بهار در اين باره مي‌نويسد: «در واقع دوباره‌دو حزب قديم دموكرات و اعتدال پيدا شد. ولي اين دفعه طبيعي نبود زيرا انقلاب، اين‌دو حزب را بوجود نياورده بود، بلكه انقلاب روسيه موجب تغيير عده‌اي از حزب‌بازان قديم شده بود و ازطرف ديگر ساير مليون از اعتدال و موكرات هم دست ازخصومت قديم برداشته و به نام اصلاحات فردي كه خيلي هم دور شده بود گردهم جمع گرديده همكاري مي‌كردند.» روزنامه شفق سرخ در يك مقاله شديداللحن از عدم انسجام و بي‌ثباتي‌احزاب ايراد گرفته و آن را از ضعف‌هاي مجلس چهارم شمرده است: «اين است مجلس‌شوري، به ساحت مقدس آن قدم گذاريد و تماشا كنيد هوس‌هاي رنگارنگ و اغراض متلون و گوناگون، با چه قيافه‌هاي اسف انگيزي در آن ظاهر ميشود. اين اكثريت،اين اقليت، اين بيطرف، آن باطرف، اين فراكسيون آزاد، آن فراكسيون بنده و اين‌دستجات مختلف پارلماني كه مانند احزاب طهران قابل مسخره هستند چه‌مي‌گويند. غير از مظهر روح تلون و فقدان عقيده تعبيري براي آنها نمي‌توان پيداكرد... اين امواج پريشان اجتماع به مملكت بدبخت ما اجازه نداده‌اند كه در اين مدت‌منظره يك افق آرام و روشن را مشاهده كنند. بيست ماه از عمر مجلس مي‌گذرد به‌استثناي يك عده مختصر، نمايندگان محترم مانند امواج دريا نتوانسته‌اند يك‌صورت ثابت و تغييرناپذيري براي خويشتن اتخاذ كنند.» اين روزنامه‌علت عدم ثبات فكر و دسته‌بندي‌هاي مجلس را از بين رفتن روح عقيده و ايمان وزنده شدن اغراض و مطالع خصوصي وكلا مي‌داند و مي‌نويسد: «اينها براي‌مملكت و براي حفظ مصالح جمهور وكيل نشده‌اند.» روزنامه مذكور تلون‌مزاج و تغيير عقيده سريع وكلاي مجلس را چنين بيان مي‌نمايد، «... چرا يك وكيل‌گاهي در اقليت وگاهي در اكثريت و در مدت بيست ماه چندين شكل مي‌گيرد؟ چرايك وكيل هم جزء اكثريت سابق، هم عضو اكثريت لاحق ميشود، چرا دو سه دسته‌اقليت در مجلس تشكيل ميشود؟»
يكي ديگر از نكاتي كه پيرامون احزاب اين دوره برخلاف ادوار سابق مجلس‌شوراي ملي به چشم مي‌آيد، از ميان رفتن اختلافات ايدئولوژيك ميان دسته‌هاي‌مختلف است. اتحاديه معتقد است: «اختلافاتي كه در مجلس اول ظاهر شده اختلاف‌ميان دو ديدگاه تندروها و ميانه‌روها بود. در مجلس دوم اين اختلافات آشكارتر ومشخص‌تر شد و به شكل اختلاف ايدئولوژيك ميان چپ و راست، چپ تندرو وراست ميانه رو، دموكرات واعتدالي ظاهر شد. در اين مجلس دو گروه با يكديگرائتلاف كردند و در برابر گروه تندرو علميه، جناح دست راست و محافظه كار قرارگرفتند. شايد آخرين بار در مجلس سوم بود كه اختلافات ايدئولوژيك هنوز مطرح‌مي‌شد. زيرا از مجلس چهارم، اختلاف ايدئولوژيك حزبي به تضاد بين‌فراكسيون‌هائي كه اطراف افراد شاخص تشكيل مي‌شد، تبديل گشت.»
د - احزاب از ديدگاه نمايندگان مجلس چهارم:
يكي از مسائلي كه وكلاي مجلس چهارم در طول عمر دوساله آن مورد توجه‌قرار داده و همواره در آن زمينه به بحث و گفت وگو مي‌پرداختند، احزاب و موضوع‌اكثريت و اقليت است. از اين رو لازم به نظر ميرسد به آن توجهي خاص مبذول‌شود. در اين زمينه، افرادي چون مدرس، ليدر حزب اصلاح طلب، سليمان‌ميرزااسكندري، ليدر حزب سوسياليست، ملك‌الشعراء بهار به نظريه‌پردازيهاي بسياري‌پرداخته‌اند.
بعد از طرح اعتبارنامه مخبرالسلطنه در مجلس، مدرس با ارائه نطقي بر لزوم‌خودداري از طرح مبحث اكثريت و اقليت تأكيد نمود. لازم به ذكر است اما تأكيد واصرار بر مصالحه بين وكلاي مجلس، از مسائلي است كه مدرس همواره به آن‌پرداخته است. وي در اين جلسه اظهار داشت: «مكرر از آقايان خواهش كرده‌ام كه‌هيچ لزومي ندارد متصل لفظ اقليت و اكثريت را تكرار بكنند و هر مطلبي را بگويند.اكثريت رد كرد. اولاً ان شاءالله نظر همه ماها در اصلاحات مملكتي نظر اتفاق وموافق است و خداوند ان شاءالله در توفيق به ما عنايت خواهد كرد. ثانياً اگر در يك‌موردي اكثريت مجلس يك مسأله را تصديق مي‌نمايد، البته آن رأي مدتي است ولواينكه آن مسأله در باب حقوق محمدعلي ميرزا باشد.»
ملك‌الشعرا بهار نيز طي نطقي سخنان وي را تصديق كرده و اذعان داشت: «بنده هم عقيده‌ام اين است كه اقليت و اكثريت در كار نيست.»
سليمان‌ميرزا در جواب مدرس‌كه در سخنانش وي را خطاب قرار داده بود گفت: «آقاي مدرس مي‌فرمايند چرااكثريت و اقليت گفته ميشود. پس چه بگويم خوب است، يك لغت تازه‌ئي به بنده يادبدهيد، تا عرض كنم پريشب هم كه در مجلس، هيئت رئيسه انتخاب مي‌شد، خودآقاي مدرس مي‌فرمودند، مخلص همگي به اكثريت 39 رأي انتخاب شدم. البته تمام‌مطالب به اكثريت مي‌گذرد. در نظام نامه و قوانين اساسي هم با لغت اكثريت نوشته‌شده و مادام كه يك لغت تازه وضع شود، بنده اكثريت و اقليت عرض مي‌كنم، بنده‌در تصويب كردن حقوق محمدعلي ميرزا مخالف و در اقليت بودم، اول اكثريت رأي‌داد.»
ملك‌الشعراء بهار، در نطقي كه در جلسه 222 ايراد نمود، با نگاهي گذرا به‌فراكسيون‌هاي مجلس اول تا چهارم، از مشكلات و موانع احزاب ياد كرد و مجلس‌چهارم را برخلاف مجالس سابق دوره محترم نشمردن عقايد دانست. «بنده متأسفم‌از اينكه مجلس چهارم كه حقيقتاً بايد دوره كمال باشد و بايد دوره تنبيه و بيداري ماباشد، باز هم اين قبيل قضايا پيدا شده و عمر دوساله مجلس به يك وضعيات‌ناهنجاري كه متأسفانه خود بنده هم شركت در اين قضايا داشته‌ام، برگزار شده‌است و بدبختانه يك حس شديدي در اين دوره ايجاد شد كه به عقيده بنده دردوره‌هاي سابق اين حس نبوده و آن محترم نشمردن عقايد است. سابقاً... ماروزنامه داشتيم و در روي يك اصولي يك اعتراضي بهم كرديم ولي درعين حال‌عقايد يكديگر را محترم و مقدس مي‌شمارديم. و در مجلس دوم هم اگر اعتداليهااكثريت داشتند و يك قانوني وضع مي‌كردند، رفقاي دموكرات در موقع وضع آن‌قانون از مجلس خارج نمي‌شدند... اعتداليها با اينكه اكثريت داشتند ديده مي‌شدندكه با آنها همراهي مي‌كردند، چنانچه در مجلس دوم قانون انتخابات را كه مخفي ومستقيم و يك درجه و مطابق با مردم دموكرات بود در مقابل قانون انتخابات دودرجه سابق تهيه و پيشنهاد كرده بودند، با اينكه اعتداليها اكثريت داشتند، معهذا بااين قانون كه مطابق مرام دموكرات بود و دموكراتها آن وقت در اقليت بودندموافقت كردند و آن قانون اجرا شد... ولي در اين دوره من مي‌بينم عقايد محترم نيست‌و آزادي عقيده در مجلس چهارم طرف تقديس نيست، آزادي يعني چه؟... آيا معني‌آزادي فقط اين بود كه يك عده درباري و اشخاص نوكر مآب را كه زمام امورمملكت در دستشان بود بيرون كنند و يك عده مستبد ديگر بيايند و جاي آنها رابگيرند و يك حوزه به نام حكومت تشكيل بدهند و يك عده زيادتري به آن حوزه و آن‌حكومت باشند؟ و هيچ فرق با استبداد نداشته باشد؟ خير بعقيده بنده آزادي وحريت يعني مقدس شمردن فكر و آزادي عقيده و مقدس بودن آن فكري كه در روي‌يك اصولي در دفاع بشر ايجاد ميشود. اين فكر و اين ايده‌آل‌ها را محترم و مقدس‌بشمارند. اين معني آزادي است ولي بدبختانه در مجلس چهارم اين احترامات‌مراعات نمي‌شود و عقيده تقديس نمي‌شود.»
در واقع - همانطور كه قبلاً نيز اشاره شد - مجلس چهارم، مجلسي بود كه‌وكلاي آن براساس حزبي رفتار نمي‌نمودند. سليمان ـ ميرزا ليدر حزب‌سوسياليست ـ سخنگويي كاردان و يكي از وكلايي بود كه همواره به مسأله اقليت واكثريت و احزاب در مجلس اشاره مي‌نمود. وي در جلسه 275، حزبي نبودن وكلا راعيب عمده مجلس چهارم برشمرد و اظهار نمود: «در مملكتي كه احزاب سياسي وعقايد اجتماعي هنوز اداره نشده است كه بنده مكرر گفته‌ام، باز هم تكرار مي‌كنيم،عيب عمده مجلس ما و ساير مجالس اين است كه وكلاي حزبي در مجلس وفراكسيون‌ها از روي عقايد حزبي مرتب و تشكيل نشده، اين عيب مجلس ما است. درمجلسي كه عقايد سياسي و اجتماعي در او مرتب و مدون نشده است، با وجود اينكه‌هريك از وكلا البته عقايد سياسي دارند و اگر نداشتند، نمي‌توانستند كاري كنند. درمجلسي كه از روي عقايد سياسي دستجات تشكيل نشده است در يك چنين مجلسي‌اگر يك اصل را قبول كنيم كه در خارج مجلس با يك امضاهائي يك موضوعي‌رسميت پيدا كند بدون ترتيب صحيحي در آتيه عواقب وخيمي پيدا خواهد كرد.»
نكته جالبي كه در مورد بحث احزاب در مجلس به چشم مي‌خورد، اينكه گاهي‌اوقات حتي اين بحث، به نزاع بين وكلا ختم مي‌شد. در جلسه 173 مورخه دوم‌ربيع‌الثاني 1341 هنگاميكه قضيه دوبوا مطرح گرديد، رئيس الوزراء آقاي قوامالسلطنه به شرح موضوع پرداخت. حائري زاده اجازه نطق خواست وليكن نمايندگان‌مذاكرات را كافي دانستند. حائري زاده بااعتراض به اين مسأله گفت: «نمي‌گذارنديك نفر عقيده خود را اظهار كند. اين طريق زندگي نيست كه قوامالسلطنه حرف‌خودش را بزند.» وي بعد از همهمه نمايندگان اظهار كرد، «اقليت را نبايد خفه كرد.اين طرز مجلس نيست، نمي‌گذارند يك نفر حرف خودش را بزند.» و در همان جلسه‌شرحي به رياست مجلس نوشته شد كه «اگر حقوق اقليت محفوظ نماند، قهراً حقيقت واصل مشروطيت لغو خواهد شد. عليهذا هيئت مؤتلفه از اينكه از طرف اكثريت‌بعنوان كافي بودن مذاكرات از نطق آقاي حائري زاده جلوگيري شد، در صورتيكه هيچگونه مذاكراتي نشده بود، عدم رضايت خود را اظهار داشته، از مقام محترم‌رياست تمني دارد توجهي نسبت به حقوق اقليت عيور و آزادي نطق اقليت بفرمايند. محمدهاشم ميرزا اين مورد را مانند ساير مواردي دانست كه وكلا مذاكرات را كافي‌مي‌دانند و اذعان نمود كه اين موضوع كاملاً تصادفي بوده است، نه باهدف خاصي»
بعد از طرح لايحه بودجه در دولت اول قوامالسلطنه و وزارت مصدق،بحث‌هاي بسياري در مجلس ايجاد شد. مصدق با تأكيد بر اهميت قانون بودجه ازاقليت مجلس بعنوان مانع اين لايحه نام برد و بر آن تاخت، وي اظهار داشت: «واضح‌است كه اقليت نمي‌خواهد اكثريت يك كار خوبي بكند و هر وقت اكثريت يك كارخوبي ميكند، محسور اقليت واقع ميشود.» سيد محمد تدين با رد سخنان وي به‌دفاع از اقليت پرداخته و مسايل موجود را فقط يك اختلاف عقيده دانست: «... تشكيل‌اقليت و اكثريت در يك مجلس حتمي است. براي آنكه اين مسأله از نقطه نظر اختلاف‌عقيده حاصل ميشود و اين اقليت كه در اين دوره حاصل شده است، يك اقليت ولجوجي نبوده است و در كليه مسايل حياتي مملكت، اقليت يااكثريت با اتفاق رأي‌داده است و به هيچ وجه اقليت نخواسته است در مقابل اكثريت تنقيداتي بنمايد. و دراين موضوع بيش از اين وارد نمي‌شوم و اما نظر مخالفين اين راپورت كه بنده هم‌يكي از آنها هستم از نقطه نظر حفظ مصالح مملكت است نه از نقطه نظر اينكه اكثريت‌پيش ببرد و اين شرافت را حائز شود، فقط بواسطه اختلاف عقيده است.»
سليمان‌ميرزا ليدر حزب، در دفاع از آرمان و عقايد حزب خود، اسلام و عقايداسلامي را سوسياليستي خوانده و اذعان داشت كه نام سوسياليست در مجلس‌براي همه اسباب هياهو و وحشت را فراهم مي‌آورد. وي اين مطالب را زماني ايرادنمود كه لايحه مشيرالدوله مبني بر درخواست كميسيوني دوازده نفره از وكلاي‌مجلس براي تسهيل امور دولت، در مجلس مطرح گرديد. سليمان‌ميرزا ضمن موافقت با لايحه مذكور اظهار داشت: «... كدام سوسياليست از سوسياليسيت مذهب اسلام‌بهتر است. مذهب مقدس اسلام همه سوسياليست است شاهزاده محمد هاشم اظهارداشتند مطابق مذهب اسلام بچه‌هاي شانزده ساله همه بايد رأي بدهند. چون به حد بلوغ شرعي رسيده‌اند و مكلفند. كدام سوسياليست از اين بهتر ميشود؟ خيلي‌تعجب است كه در مجلس اسم سوسياليست برده ميشود، هياهو و اسباب وحشت‌مي‌شود. سوسياليست يعني اجتماعي، اگر ما اجتماعي نيستيم، اينجا چه مي‌كنيم.ايشان كونيست نفرمودند كه آقايان اشتراكي تعبير فرمودند. ايشان فرمودندسوسياليست و سوسياليست يعني اجتماعي. كدام سوسياليست از مذهب اسلام سوسياليست‌تر است كه مي‌گويدشما وقتي نشسته باشيد و برادر مذهبي‌‌تان همه نشسته باشد، برادرهاتان را برخود مقدم بداريد. حزبي همه كه امروزه در دنيا طرف دست چپ است، تازه مي‌گويدبه تساوي قسمت كن و مذهب ما مي‌فرمايد، برادرت را مقدم بدار. كدام‌سوسياليست در دنيا آنقدر جلو رفته است.»
6- مجلس چهارم شوراي ملي و مهمترين مصوبات:
الف - مجلس چهارم و لايحه نفت:
لايحه نفت، يكي از مهمترين لوايحي بود كه در مجلس چهارم و در دولت اول‌قوام‌السلطنه به مجلس ارائه شده و مورد بحث وبررسي فراواني قرار گرفت. قبل ازشرح اين لايحه نظري گذرا به امتياز خوشتاريا ضروري به نظر ميرسد. زيراامتيازمذكور - همانگونه كه شرح آن خواهد آمد - در جريان طرح لايحه نفت مورد ادعاي‌مجدد روسيه قرار گرفت. در دورة فترت، برخلاف اصل بيست و چهارم قانون‌اساسي كه شيوه واگذاري امتيازها را توضيح داده بود، امتياز نفت شمال به‌خوشتاريا داده شد. هرچند اين امتياز همچون قرارداد 1919 هيچگاه مورد تأييدواقع نشد. بهار اين امتياز را بدليل عدم برقراري مجلس، ازهمان آغاز ملغي مي‌داندوبه توضيح و تشريح عكس‌العمل‌هاي كشورهاي مختلف مي‌پردازد: «اصولاً چنين‌امتيازي از نخستين روز تحصيل بدون رسميت بود و صورت قانوني نداشت. زيرايكي از كابينه‌هاي فترت در نتيجه فشار وتهديد و انواع ناملايمات و ناچاري با اطلاع‌به اينكه امتياز بدون تصويب مجلس، برخلاف اصل 24 قانون اساسي و از درجة‌اعتبار ساقط است، اجباراً به خوشتاريا واگذار نمود.» خوشتاريا در راستاي تأييد اين امتياز تلاش‌بسياري نمود با وجود اين نتوانست به اين مهم دست يابد. مستوفي با اشاره به اين‌ناكامي مي‌نويسد: «ابتدا با كمپاني هلندي و بعد با كمپاني فرانسه و بالاخره باشركت نفت جنوب ايران وارد مذاكره شد ولي دولت ايران در هر سه مورداعلاميه‌اي منتشر نمود و به خود كمپاني‌ها و سفارت‌خانه‌هاي دولت متبوع آنها واعلام كرد كه به اين كاغذ كهنه اهميتي ندهند. زيرا اين ورق پاره چون به تصويب‌مجلس نرسيده است، ارزش قانوني ندارد و دولت ايران ملغي بودن آنرا سابقاً به‌خود خوشتاريا اعلام داشته است.»
امتياز نفت در مجلس چهارم توسط قوامالسلطنه و دركابينه نخست وي‌مطرح گرديد. قوامالسلطنه ابتدا به صورت محرمانه قرارداد را تنظيم و در جلسه‌سري مجلس شوراي ملي مطرح نمود. وي در اين جلسه پيرامون اهميت موضوع واحتمال ايجاد ديپلماسي و هياهو بر ضد آن سخن راند. پس از موافقت اكثريت وكلادر جلسه سري، لايحه مذكور در جلسه علني مجلس مطرح گرديد.
امتياز مورد اشاره در جلسه 43 مورخه 21 ربيع‌الاول 1340 در جلسه علني‌مطرح شده و با استقبال وكلاي مجلس رو به رو گرديد. ابتدا رئيس‌‌الوزرا به قرائت لايحه‌مزبور پرداخت. وي با شمردن فوائد اين امتياز، ملغي بودن قرارداد خوشتاريا رامحل ترديد واقع ندانست و اظهار داشت: «... اينك براي آن كه اين ثروت خداداد بيش‌از اين در قعر زمين مدفون و مستور نماند و مورد استفاده مملكت گردد، تقاضايي راكه كمپاني نفط معروف آمريكا موسوم به استاندارد اويل آقايان كمپاني از نماينده‌ايران در واشنگتن نموده است به اطلاع محترم مي‌رسانم، كمپاني مزبور يكي ازبزرگترين كمپاني‌هاي عالم و متمول‌ترين كمپاني‌هاي آمريكا است، كه خوشبختانه‌حاضر است، مبالغ هنگفتي براي استخراج معادن نفت در قسمتي از مملكت به‌مصرف رسانيده، موجبات احياء اين ثروت طبيعي را فراهم نمايد و به اين وسيله‌براي يك قسمت عمده از هموطنان تهيه كار و وسايل زندگي شده وحقوق دولت رابه نهايت عايدات فقط زائد بر حقوقي كه در نظاير آن دريافت ميشود تأمين نمايد.» مواد چهارگانه امتياز بدين ترتيب قرائت گرديد:
«ماده اول - مجلس شوراي ملي واگذاردن امتياز استخراج نفت در ولايات‌آذربايجان و خراسان و گيلان و استرآباد و مازندران به كمپاني استاندارد اويل‌آمريكايي شرايط ذيل تصويب مي‌نمايد.
ماده دوم - مدت اين امتياز بيش از 50 سال نخواهد بود.
ماده سوم - حقوق دولتي زائد بر صدي كه كليتاً نفط و مواد نفطي است كه‌كمپاني از چاهها خارج نمايد قبل از اين كه هرگونه خرجي بر آن تعلق گيرد.
ماده چهارم - شرايط ديگر اين امتياز از قبيل سهم دولت و طرز تأديه آن وطرز نظارت دولت، ايران در عوايد كمپاني و شرايط بلان ابطال كننده امتيازات و سايرشرايط لازمه براي حفظ حقوق دولت و مملكت را دولت تهيه و پس از توافق نظر باكمپاني مزبور، مجلس شوراي ملي پيشنهاد خواهد نمود.» باتوجه به اينكه دولت تقاضاي فوريت نموده بود، در مجلس‌طرح شده و بلافاصله فوريت آن به تصويب رسيده و به كميسيون خارجه و فوائدعامه ارجاع داده شد.
يكي از نكاتي كه بسيار جالب به نظر مي‌آيد، استقبال فوق‌العاده وكلا از اين‌لايحه بود. به طوريكه بعد از ارجاع به دو كميسيون مذكور، در موقع تنفس به آن‌پرداخته و بااضافه نمودن يك ماده، راپورت آن توسط نصرت‌الدوله مخبركميسيون خارجه در مجلس قرائت گرديد. ماده پنجم بدين قرار نوشته شد: «كمپاني استاندارد اويل نمي‌تواند به هيچ وجه اين امتياز را به هيچ دولت يا كمپاني يا شخص‌انتقال بدهد و همچنين شراكت با سرمايه‌داران ديگر به تصويب مجلس شوراي ملي‌است. عدم رعايت اين ماده باعث سقوط امتياز از درجه اعتبار خواهد بود.» لازم به ذكر است كه در همان جلسه جزودستور مجلس قرار گرفت و شور در كليات آغاز شد. بعد از تصويب كليات، شور درمواد نيز آغاز گرديد. ماده چهارم بااضافه كردن «در صورتي كه دولت صلاح بداند،» بعد از «تسعير سهم دولت» و ماده پنجم با اضافه نمودن كلمه «ايران» بعد از «مجلس‌شوراي ملي»، تغيير داده شد و به تصويب رسيد.
با تصويب قرارداد نفتي، ايران علاوه بر كسب درآمدهاي مالي جديد وبكارگيري آن جهت حل مشكلات مالي، مي‌توانست وامي نيز از شركت‌هاي‌آمريكايي اخذ كند. نكته جالب در مورد اين وام، اين است كه براي نخستين بار ايران توانست بدون اعطاي امتيازي خاص، آن را دريافت نمايد كه همين خشم دول روس‌و انگليس را برانگيخت و بامخالفت خود در نهايت جلوي آن را سد نمودند. وزيرمختار فرانسه طي تلگرافهايي دريافت يك ميليون دلار وام از كمپاني استاندارد اويل‌آمريكايي را يك پيروزي سياسي واقعي براي دولت ايران مي‌شمارد و مي‌نويسد:«مسأله يك ميليون دلار كه از چند ماه پيش مورد بحث مقامداران آمريكايي وايران‌بود، در شرايطي كاملاً خلاف آنچه انگلستان انتظار داشت، خاتمه يافت. استاندارداويل مبلغ يك ميليون دلار به دولت ايران قرض دادن بدون آنكه وثيقه‌اي درخواست‌كند، يا شرايطي پيشنهاد نمايد و خصوصاً يادآور شد كه اين وام هيچ نوع ارتباطي باقرارداد مربوط به واگذاري نفت شمال نخواهد داشت. اين كار يك پيروزي سياسي‌و واقعي براي دولت ايران به شمار مي‌رود. زيرا نخستين بار است كه موفق مي‌شوداز كشوري جز انگليس يا روس وام بگيرد و به ازاي دريافت پول استقلال مالي ياسياسي خويش را به نفع همسايگان هراس‌‌آور خويش فدا سازد. به عكس يك نوع‌شكست براي انگلستان است... بدين سان عمل آزادي خواهانه استاندارد اويل‌موجب شد كه ايران، دست كم اين بار و فعلاً از تنگنايي كه انگليس برايش ساخته بود بگريزد و زحمات بريتانيا كه از چند ماه پيش سعي مي‌كرد از استيصال و تنگدستي‌ايران بهره گرفته بر او شرايط سخت و دشوار خويش را كه در همان حدود موادقرارداد 1919 ايران و انگليس بود، تحميل كند، به هدر برود. سياست لرد كرزن درايران با يك شكست تازه مواجه شد كه آن را بايد بر ناكاميهاي قبلي كه سبب تنزل‌اعتبار انگلستان از هجده ماه پيش در اين كشور شده است افزود.»
امتياز استاندارد اويل، بلافاصله بعد از تصويب با مخالفت روبرو شد. دولت‌روس يادداشتي اعتراض‌آميز به وزارت خارجه ايران فرستاد. اين دولت مدعي‌گرديد كه امتياز نفت شمال را يكي از كابينه‌هاي ادوار فترت به خوشتاريا كه تبعه‌گرجستان است، اعطا نموده. بنابراين واگذاري امتيازمذكور به شركت آمريكايي‌بي‌معنا خواهد بود. «روز 28 ربيع‌الاول از طرف وزارت امور خارجه مراسله‌اي به‌سفارت دولت اتحاد جماهير شوروي فرستاده شد. مشعر بر اينكه چون نوشته‌مزبور به هيچ وجه مدارج قانوني را طي نكرده و به تصويب مجلس شوراي ملي‌نرسيده بود قانوناً باطل و از درجه اعتبار ساقط وكان لم يكن بوده است.» قوامالسلطنه تلاش بسياري به خرج داد كه مذاكرات مقدماتي پنهان بماند، بطوريكه هيچ‌يك از سفارت‌خانه‌هاي جنوب و شمال و حتي خودي‌ها از قضيه بويي نبرند. درراستاي اين امر بعد از ختم قضيه و مسجل شدن قرارداد، كمپاني لايحه پيشنهاد آنراتنظيم و از مجلس تقاضاي جلسه سري نمود و آنرا آشكار كرد. وليكن با وجود تمام اين تدابير وبه تصويب رسيدن قرارداد بعد از آشكار شدن آن، موانعي ايجاد گرديد كه در نهايت‌منجر به ناكام ماندن اين نقشه شد.
در جلسه مورخه 11 شوال 1340، 41 نفر از نمايندگان پيشنهادي مبني بر مختار بودن ايران در عقد قرارداد با ديگر شركتها علاوه بر استاندار داويل، ارائه‌دادند: «مجلس شوراي ملي ايران، واگذاري امتياز حق استخراج نفت ايالات مفصله‌الاسامي شمال ايران را به كمپاني استاندارد اويل ياكمپاني معتبر مستقل‌آمريكايي ديگري تصويب مي‌نمايد.» در واقع نمايندگان باارائه اين پيشنهاد امكان ايجاد رقابت بين شركتهاي آمريكايي و انتخاب بهترين‌پيشنهاد رابه دولت دادند. بعد از اضافه نمودن اين ماده كمپاني سينكلر نيز واردعرصه رقابت گرديد.
ورود كمپاني سينكلر به عرصه رقابت، بحث و كشمكش بسياري بين‌نمايندگان ايجاد نمود و دو دسته طرفداران سينكلر و استاندارد اويل شكل گرفت.بهار به اين دودستگي اشاره ميكند ومي نويسد: «من وجهي از رفقاي اكثريت درمقابل سايرين مقاومت كرديم و باور نداشتيم نصرت‌الدوله فيروز، سردار معظم‌تيمورتاش و اكثريت، رفقاي مجلسي ما با اين فكر يعني با الغاي امتياز نفت شمال‌استندارد اويل موافقت دارند من نمي‌توانستم زير بار اين خبط بزرگ و خطاي‌فاحش بروم، زيرا من عقيده داشتم كه اين بازي مقدمه خراب شدن كار است.بنابراين با آنكه عضو اكثريت بودم، مخالف صريح و جدي خود را با تصميم مزبوراعلام داشتم و بلافاصله معلوم شد كه دو سه تن ديگر از رفقاي ما نيز با من هم‌خيالند - و فراكسيون اقليت از آقايان سليمان‌ميرزا و حاج امين التجار و حايري زاده‌و افراد سوسياليست و غير سوسياليست كه مجموع آنان به پانزده تن مي‌رسيد، نيزبا ما در اين موضوع همفكر بودند. بنابراين به سرعت دو تيپ در مجلس بوجود آمد- اكثريت مخالف با استندارد اويل و طرفدار «سينكلر» و اقليت هوادار عدم الغاي‌امتياز مذكور - و جنگ از همان ساعت آغاز گرديد.»
بحث وجدل و دسته‌بندي ميان وكلاي مجلس در نهايت منجر به اتخاذ تصميم‌ثالثي شد. اين پيشنهاد شامل مواد خوب دو پيشنهاد مذكور و مواد ديگري بود كه در19 سنبله 1301 به مجلس تقديم شد. «كميسون مربوط امتيازنامه را به دو قسمت‌تقسيم نمود: 1- مواد اصلي 2- مواد فرعي. مواداصلي عبارت از آن موادي است كه‌به دولت حق تغيير آن داده نشده است. مواد فرعي عبارت از آن موادي است كه‌دولت بنا به مقتضيات بتواند آنرا تغيير دهد ولي تغيير مزبور را به مجلس شوراي‌ملي پيشنهاد نمايد و پس از تصويب به موقع عمل گذارند. و نيز گيرندة امتياز هركمپاني باشد بايد با تصويب مجلس شوري امتياز به او داده شود. بالاخره بنابه اصول فوق امتياز نامه نفط شمال از كميسيون گذشت و قرار شد در جلسة علني‌مجلس مطرح و مورد مذاكره و تصويب قرار گيرد... ولي بلافاصله پس از انتشار اين‌موضوع از طرف راديوي مسكو اظهار مخالفت مجدد آغاز گرديد.»
لايحه نفت در مجلس چهارم، بحث‌هاي بسياري را بدنبال آورد.سوسياليست‌ها و عده‌اي از وكلاي اكثريت به مخالفت پرداخته و نتوانستند در جهت‌استحكام اين امتياز گام بلندي بردارند. بحث و جدل ميان وكلا تاجايي پيشرفت كه‌سليمان‌ميرزا در نطقي به طولاني شدن آن اعتراض كرد و اذعان دشت كه اين لايحه‌ديگر مسايل را در حاشيه قرار داده است و قوامالسلطنه را متهم به دريافت صد وپنجاه هزار دلار حق دلالي اين امتياز نمود. رئيس الوزرا در دفاع ازخود دريافت‌دلالي را تكذيب كرد و اين موضوع در نهايت منجر به رد و بدل شدن حرف‌هاي‌ركيك بين سليمان‌ميرزا، حايري زاده و رئيس الوزراء گرديد، جالب اينجاست كه سليمان‌ميرزا در جلسه بعد نيز بحث را به اتمام نرسانده و به‌مذاكره ادامه داد. محمد هاشم ميرزا براي آگاهي وكلا از صحت و سقم اين مسأله ازوي تقاضاي سند نمود. حاج شيخ اسدالله نيز با رد ادعاي سليمان‌ميرزا گفت: «خودسليمان‌ميرزا هم واقف است كه در اين مسأله دلالي وجود ندارد، ايشان با كابينه‌مخالف هستند.»
مسأله نفت در مجلس چهارم بالاخره ملغي گرديد و اين مجلس نتوانست ازآن صيانت نمايد. روزنامه شفق سرخ ناتواني حفظ امتياز مذكور را مورد نكوهش‌قرار داده و مي‌نويسد: «مسأله امتياز نفت شمال يك موضوع مهمي بود كه به‌پارلمان دارد ولي لايحه امتياز در توي يك لفافه‌هاي ضخيم پولتيكي پيچيده شده بودكه يك بينائي و مهارت كاملي ميخواست، آن لفافه‌ها را از هم باز نمايد كه نظر به‌صعوبت امر صورت قضيه مبدل به اشكال مختلف و هر روزي رنگي مي‌گرفت كه‌مخالف رنگ پيش خود بود. يعني موضوع نفت در پارلمان و صفحات جرايد در يك‌روزي به طوري مشتعل مي‌شد كه نزديك مي‌گرديد كه تمام خارهاي يأس ونوميدي را در خاطرها بسوزاند و روز ديگر به قسمي خاموش ومحو مي‌گشت كه گويي اصلاً چنين امري در ميان نبوده.»
ب- مجلس چهارم و قانون بودجه:
بودجه يكي از لوايح با اهميتي بود كه در مجلس چهارم مورد بحث و بررسي قرارگرفته و در نهايت به تصويب رسيد. اصل بيستم قانون اساسي مشروطه به مسأله بودجه پرداخته يود. بدين شرح كه بودجه هريك از وزارتخانهها بايد در نيمه آخر سال براي سال ديگر تمام شده و پانزده روز قبل از عيد نوروز حاضر باشد. در سال 1324ق. زمان تدوين قانون اساسي وزارتخانهها از هم ممتاز و داراي بودجه به طور مشخص مورد بررسي قرار نگرفت. «از طرف مجلس مقرر شد كه مجلس در انتظار وزرا نبايد باشد كه بودجه ترتيب دهد. بر ما لازم است بدواً يك ميزاني از حقوقات مردم را كسر كنيم. پس از آن از مخارجات هم بكاهيم تا بودجه مملكت تسويه شود. اين بود كميسيوني در مجلس معين كردند. اعضاي كميسيون مزبور مركب بود از دوازده نفر از وكلا و وزراء و مستوفيان و محررين … يكي از مهمترين كارهاي دوره اول پارلمان ايران، تعادل بودجه مملكتي و كسر كردن حقوقات مفت خواريها كشوري كه بواسطه داشتن همين حقوقات بكلي دست از كار كشيده، بارگران كارگرها و زارعين مملكت شده بودند بعد از سه ماه كه كميسيون دوازده نفري مجلس شوراي ملي مشغول رسيدگي و كسر حقوقات نبودند در حدود پنج كرور تومان از حقوقات كسر كردند … پس از آنكه كتابچه مزبور تمام شد به دستخط همايوني موشح گرديد، چاپ شد.» مجلس اول بعد از مواجهه با خشم محمدعيشاه تعطيل شد و نتوانست به اين اصل قانون اساسي وجود خارجي بدهد دومين دوره مجلس شوراي ملي نيز با مشكلاتي روبهرو شد كه مانع دست يافتن به اين مهم برگرديد. دوره دوم هم كه اول سير حكومت شوروي بود و تازه ميخواست حركت بكند و مواد قانون را اجرا نمايد آن وقابع و انقلابات و آمدن محمدعليميرزا پيش آمده و هميشه مجلس گرفتار هجوم از اطراف بوده و موفق نشد كه بودجهها را از وزارت خانه‌ها بخواهد و بودجه صحيحي براي مملكت ترتيب بدهد. سومين دوره تقنينيمه نيز بواسطه انقلاب داخلي و جنگ جهاني اول دستخوش تزلزل گرديده و با تعطيلي مواجه شد و تلاشي در اين زمينه از خود نشان نداد.
مجلس چهارم كه پس از فترتي طولاني افتتاح شد. اولين قدم را در اين راستا برداشت و بنابر نوشته مستوفي « … تير از كمان گذرانده، بعد از هفده سال مشروطه هزار جان كندن به قول وكلا يك بودجة چهار ديواري كه فقط متضمن سرفصل عايدات و مخارج وزارتخانهها هم يك قلم و بدون جزو در آن نوشته شده‌بود، از كار درآورد.»
تهيه و تنظيم بودجه كشور از اقدامات بسيار مهمي است كه قوامالسلطنه در سال 1300 ه .ش و در نخست وزيري اول خود به آن پرداخت. در دوره اول نخست وزيري قوامالسلطنه، محمد مصدق وزارت ماليه را بر عهده داشت. وي با تلاش بسيار و با وجود فقر اسناد و فقدان اطلاعات، حسابي تخميني و موسوم به «چهارديواري هاي تخميني» آماده نمود. لازم به ذكر است كميسيون بودجه نيز در اين زمينه تلاش هاي بسياري از خود نشان داد. اين چهارديواري شامل صورت كل عايدات و مخارج پيچي ئيل بود كه شرح آن به قرار ذيل ميباشد:
صورت كل عايدات پيچي ئيل
شرحمبلغ تومانماليات مستقيم به انضمام قيمت جنس5333445خانواري40/133خانواري30/8651 گندمخانواري000/200 جوخانواري10000 شلتوكگمركات از بابت عايدات غيرخالص5827686نفت جنوب 3194750پست965800تلگراف1133754تحديد1204395ماليات غيرمستقيم ار قبيل رسومات و ذبايح وسوق الدواب و غيره743863دخانيات366141تذكره و شانسلري200000عدليه48722معادن52145صديك حقوق38078ضراخانه29200جهازات22717بانك شاهنشاهي و متفرقه19076اكسيددفر (خاك سرخ)4750عايدات متفرقه14751جمع كلنقد19332413 تومانگندم30/8651 خروارجو00/200 خروارشلتوك00/100 خروار
صورت كل مخارج
شرحمبلغ توماندربار سلطنتي و ولايت عهد555000دربار سلطنتي و ولايت عهد25/1165 خروار گندمدربار سلطنتي و ولايت عهد25/2107 خروار جومجلس شوراي ملي300520اعليحضرت محمدعلي ميرزا75000هيئت وزراء عظام و كابينه68236وزارت ماليه3325025وزارت ماليه20/305 گندموزارت ماليه60/442وزارت داخله2982420وزارت جنگ9000000پست1066300تلگراف812638وزارت عدليه455230وزارت خارجه699220وزارت معارف378400وزارت فوايد عامه88618
شرحمبلغ توماناقساط قروض630072شهريه و مستمرات1136769شهريه و مستمرات73/256 خروار گندمشهريه و مستمرات73/256 خروار جوصرف روشنايي27415صرف روشنايي05/569 خروار گندمصرف روشنايي53/677 خروار جوصرف روشنايي24/190 خروار شلتوكحمل غله 250000ساير مخارج 950001200000جمع كل مخارجنقد22800863 تومانگندم23/2296 خروارجو11/3484 خروارشلتوك24/190 خرواركسر دخل و تفاضل خرجنقد3468450 تومانگندم07/6355 خروار (فاضل)جو 11/3284 باقيشلتوك24/90 باقي
بالاخره با زحمات بسيار، بودجه مملكتي آماده شد و از طرف وزير ماليه، مصدق‌السلطنه ( دكتر محمد مصدق)ذ به مجلس تقديم شد مخبر كميسيون ماليه، سردار معظم خراساني (تيمور تاش)، با ارائه گزارش مفصلي از اين، زمينه در كليات را آماده نمود. اين لايحه بحث‌هاي فراواني را بدنبال آورد. شيخ‌الاسلام در جلسه 55، مورخه9 جماديالاول 1340 با اعتراض به راپورت كميسيون بودجه آن را عملي ندانست و از بودجه بسيار كم وزارت معارف انتقاد نمود: «… اين راپورتي كه كميسيون بودجه رسيده، بنده دخل و خرجش را صحيح نميدانم و همچنين آنرا عملي نميدانم … يك چيز ديگري هم ميخواهم عرض كنم كه راجع به معارف است. ؟؟ كرور نفوس ايران است است وقتي از براي هر هزار نفر يك مدرسه تأسيس شود پانزده هزار مدرسه خواهيم داشت و قرار تحقيق ميگويند در تمام ايران دوليت مدرسه موجودات. ما با دوليت مدرسه، آن هم به اين ترتيب بودجه ميخواهيم ترقي كنيم و به سايرين برسيم و عرض مي‌كنم در بودجه معارف خيلي كم احتياطي شده‌است.» شيخ اسدالله به دنبال نطق شيخ‌الاسلام به محاسن تهيه بودجه مملكتي شده بود. وي اميدواري به ساير اصلاحات را در صورت تصويب قانون مذكور حتمي شمرد و با اشاره به ستي دولتهاي گذشته به جز دولت مشيرالدوله در تهيه صورت جمع و خرج، قانون بودجه را برقرار كننده موازن بين عايدات و مخارج دانست. شيخ اسدالله پيرامون ميزان بودجه وزارت خانه‌ها اظهار داشت: « … براي اين كه به آن مقصودي كه در نظر داريم به طور حتم قائل شويم، نسبت به وزارت خانه‌ها اعتبار موقتي داديم كه هريك از وزارت خانه‌ها در حدود اين اعتبار بودجة خود را تا مدت چهل و پنج روز مرتب كنند به مجلس شوراي ملي بياورند و اگر هر آينه، هريك از وزارت خانه‌ها تا پانزدهم حوت بودجه خود نياورد مطابق اين پيشنهاد به آن وزارت خانه وجه داده نخواهد شد كه مجبور باشد بودجة جزء خود را به مجلس نياورد.»
بحث و مذاكرات وكلا در اين قانون، تا جايي پيش رفت كه وزير ماليه در جلسه 56، مورخه 11 جماديالاولي 1340 ه .ق با اشاره به محاسن قانون مذكور و طرح صورت جمع و خرج مملكتي بعد از چهارده سال در مجلس، تصويب آن را شرافتي براي مجلس چهارم شمرد و اذعان داشت: «هر قدر در تصويب اين بودجه تعلل شود از روي حساب روزي هفت هزار تومان در مركز و ولايات بيشتر خرج ميشود و اگر اكثريت مجلس موافقت كنند و اين بودجه را زودتر تصويب نمايند، اين افتخار رو شرافت براي اين مجلس و دوره چهارم تقنينيه باقي خواهد ماند.» لازم به ذكر است كه وي در ابتداي نطق خود وجود اقليت و مخالفت آنها را كه اكثريت را محسور نموده‌اند، علت اصلي اين مسأله دانست. سيد محمد تدين نيز بارد گفته وي پيرامون اقليت آنرا ناشي از اختلاف عقيده دانست و اظهار داشت: «اين ورقه كه آوردهاند از قانون بودجه نيست. قانون بودجه دو طرف دارد. طرف جمع و خرج. اين صورت هرچه هست، راجع به خرج است و ابداً بويي از دخل ندارد.»
مخالفت با قانون بودجه از سوي وكلا، در واقع نوعي ضديت با وزير ماليه بود. مصدق لايحهاي مبني بر موقوف الاجرا گذاشتن قوانين تشكيلات ادارات وزارت ماليه تا مدت سه ماه را به مجلس تقديم نمود. با توجه به اينكه مخالفت وكلاي سوسياليست ريشه دراين لايحه داشت، نگاهي اجمالي به آن ضروري به نظر ميرسد. لايحه مذكور در دوم عقرب 1300 به مجلس ارائه شد: “قوانين راجع به ادارات وزارت ماليه از تاريخ تصويب اين قانون تا مدت سه ماه موقوف الاجرا شده، وزير ماليه مجاز است كه ادارات مربوطه به آن قوانين را منحل و اداراتي را كه صلاح مي داند . تشكيل و قوانين مربوط به آن ادارات را كه بايد مجلس شوراي ملي پيشنهاد نمايد به طور نظام نامه براي تجربه و آزمايش در ادارات وزارت ماليه به جريان انداخته و بعد از تجديد نظر آنها رابه صورت لوايح قانوني به مجلس شوراي ملي پيشنهاد نمايد.» سليمان‌ميرزا، ليدر حزب سوسياليست در مجلس، به عنوان اولين مخالف اظهار داشت كه وزير ماليه مي تواند نقاط ضعف وزارت‌خانه را مشخص نموده و به جاي ماده واحده مذكور به مجلس ارائه داده، مجلس جهت رفع آن اقدام نمايد. ولي در نهايت اذعان داشت كه حاضر نيست حق قانونگذاري خود را به وزير ماليه بدهد. مصدق با رد سخنان وي و عملي دانستن اين لايحه اظهارات وي را صوري دانست . بهار معتقد است كه مصدق “ اولين و آخرين وزيريست كه در برابر هجوم شديد سليمان‌ميرزا ليدر سوسياليست و نماينده نطاق وزبردست مجلس به شدت برناطق حمله كرد و از خود و عقيده خود و دولت دفاع نمود وكاري را كه بايد وكيل مجلس انجام دهد واز وزيري دفاع كند باكمال شهامت خود انجام داد….» آقا سيد يعقوب كه هميشه در سخنان خود از ديانت مثال ميزد، با تأييد و تصديق لايحه پيشنهادي وزير ماليه گفت: « يك مصدق‌السلطنه كه به همه ماها ديانت و امانت او معين شده، در عوض سه ماه مي خواهد اين قوانين راكه اسباب تعدي نسبت به ملت شده است، نسخ كند، با كمال جديت يقه خود را پاره كرده و فرياد ميزنيم كه اختيارات را از مجلس شوراي ملي گرفته و بردند . خير مجلس شوراي ملي هست، ما وكلا هم حاضر هستيم و مي توانيم عمليات وزير را در تحت نظر گرفته مطابق قانون نظارت، به عقيده من اين قانون چنانكه همه مشاهده كرده‌ايم غيرقابل اجراست.» عين‌السلطنه نيز با تأئيد ريشه مخالف اقليت در لايحه مذكور مينوسيد: « … بيشتر اين مباحثه اقليت، باطناً راجع به مصدق‌السلطنه و عدم ميلي است كه نسبت به او دارند كه مادة واحده را به تصويب رساند و وزارت خانه را تقريباً منحل نمود.» اين لايحه بالاخره در تاريخ 20 عقرب 1300 به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد وزير با اين اختيارات شروع به كار كرد. عين‌السلطنه در مورد تصويب آن و عكسالعمل مخالفين مي‌نويسد؛ «برويم سر روزنامه‌ها، چندان، اخبارات مهمي نداشت. در مجلس گفتوگو بر سر همان ماده واحدة وزير ماليه بود كه سليمان‌ميرزا و بعضي مخالفت شديد مي‌كنند به جرايد و مردم هم دو دسته شده، زد و خورد كتبي و لفظي مفصلي مي‌كنند. بالاخره ماده واحده به تصويب مجلس قبول ميشود و مخالفين«بور» مي‌شوند.»
دكتر مصدق با اختيارات مصوبه 20 عقرب شروع به كار نمود و با وجود تهديد و كارشكنيهايي كه در اين راه داشت، و نيز فقر اطلاعات، بودجه كشور را مورد بررسي قرار داده و چهارديواري تخميني را به مجلس ارائه نمود. وليكن همانطور كه گفته شد در مجلس با مخالفت شديد سوسياليست‌ها مواجه شد. مخالفتي كه بيشتر با شخص وي و ماده واحده مذكور بود.
با طولاني شدن بحث‌هاي مجلس پيرامون بودجه، اين لايحه در دوره اول رياست وزرايي قوامالسلطنه به تصويب مجلس نرسيده و به دولت بعدي وي كشيده شد. عين‌السلطنه تشديد اختلافات بين اكثريت و اقليت را چنين بيان ميكند: «صورت جمع و خرج كه به طور اختصار به مجلس رفت و پس از هجده روز كه در كميسيون بودجه مداقه شد و به مجلس آمد، باعث يك مناقشه گرديدهاست اقليت مجلس مي‌گويد، اين بودجه نيست و بايد بودجه صحيح به مجلس بيايد، اكثريت مي‌گويد تا آن بودجه كامل به مجلس بيايد، مدتها طول دارد. لذا بايد همين را تصويب كرد تا بعداً آن بودجه بيايد و چون ما سه مليان از خرج كاسته‌ايم. اگر هر قدر تصويب آن طول بكشد، هفت هزار تومان ضرر ملت است. اقليت مي‌گويد در ظرف چند روز ممكن است. بودجه كامل را بدهد و ضرر معتنا به نمي‌شود. در اين زمينه چندين جلسه مشاجرات بين دو حزب طولاني ميشود و به كلمات خشن ميرسد. حتي در سر معني لغت «بودجه» گفت وگوها حاصل ميشود كه رجوع به كتاب لغت فرانسه ميگردد و جرايد مردم خارج شرح و توضيحات در اصل و نسب بودجه ميدهند.»
بدين ترتيب اين لايحه در دولت اول قوامالسلطنه به تصويب نرسيد. با سقوط دولت قوامالسلطنه و روي كار آمدن مشيرالدوله، لايحه مذكور در دولت وي نيز مطرح گرديد ولي در نهايت دولت دوم قوامالسلطنه آن را به سرانجام رسانيد. در دولت دوم قوامالسلطنه، كه تنها سه ماه تا اتمام دوره چهارم باقي مانده بود. دو كميسيون بودجه در مجلس ايجاد شد: « يكي از كميسيون بودجه سابق كه تعطيل نيافت و ديگر كميسيون تازه كه به كار مشغول شد و بودجهاي سال جاري به كميسيون قديم و بودجههاي سال بعد به كميسيون قديم و بودجهاي سال بعد به كميسيون تازه ارجاع و يا كه در مجلس چهارم بنياد بودجهبندي در مملكت ايران براي نوبت اول نهاده شد.»
بعد از استخدام دكتر ميلسپو (Millspough ) به منظور سر و سامان دادن به امور مالي كشور، مسؤوليتي كه در دوره اول نخست وزيري قوامالسلطنه بر عهده مصدق بود، در دوره دوم رياست قوامالسلطنه، به وي واگذار شد.ميلسپو با بهرهگيري از چهارچوبي كه مصدق تهيه كردهبود، بودجه منظمي را آماده نموده و به مجلس تقديم كرد و در نهايت بودجه در زمان وي به تصويب مجلس شوراي ملي رسيد. ميلسپو در خاطراتش به وضعيت بودجه ايران و مشكلات موجود در اين راه اشاره مي‌نمايد:« عليرغم وجود شرايط لازم براي تهيه و تنظيم بودجهها به هنگام ورود هئيت آمريكايي به ايران، هيچ بودجهاي در عرض 12 سال مشروطيت براي مملكت ايران تهيه نشدهبود و بودجه تفصيلي وزارت خانه‌ها در سال مالي 23-1922 ]1301[ نيز به علت بالا بودن مقدار هزينهها مورد تصويب قرار نگرفت. زيرا ميزان هزينه پيشنهادي در تمام ادارات و مخصوصاً بعضي از قسمتهاي وزارت ماليه بر مقدار اعتباري كه مجلس براي آنها در نظر گرفته بود، فزوني داشت.» بدين ترتيب مجلس چهارم جهت تصويب يكي از مهمترين قوانين مشروطه گام بلندي بداشت؛ هرچند تعلل فراواني در اين مسير از خود نشان داد.
ج- قانون استخدام مستشاران ماليه:
1-ج) قانون استخدام و حدود اختيارات دكتر ميلسپو رئيس كل ماليه ايران:
جلب مستشاران خارجي، يكي از مسايلي است كه در ادوار قانونگذاري به آن توجه شده‌است. در مجلس چهارم و در تاريخ 23 عقرب 1301 ه .ش قانون شرايط اساسي كنترات مستخدمين خارجي بدين ترتيب از مجلس گذشت: ماده اول – مواد كنترات مستخدمين خارجي مربوط به مسايل ذيل بايد به تصويب مجلس شوراي ملي برسد: 1- مليت استخدام 2-مدت استخدام 3-سمت استخدام 4- حقوق ساليانه و كليه مسائل مالي مربوط به مستخدم . ماده دوم – پس از تصويب فقرات مزبوره در ماده اول، ساير شرايط را دولت تعيين و كنترات را امضاء نمايد و در كنترات بايد دولت به موجب ماده صريحي قيد نمايد كه مداخله در امور سياسي و تخلف از قوانين مملكت و نظامات داخلي اداري موجب نقض كنترات بدون هيچگونه حقي براي مستخدم متخلف خواهد بود.»
براساس قانون مذكور، لايحه استخدام و حدود اختيارات دكتر ميلسپو به مجلس ارائه شد و مورد بحث و بررسي قرارگرفت. اين اقدام جهت ساماندهي امور مالي كشور و در راستاي ادامه اصلاحات و نوسازي اقتصادي و مالي در مجلس چهارم صورت گرفت مليت مستخدمين يكي از مسايلي بود كه در جريان جلب مشاران مالي مطرح گرديد. با توجه به تجربيات تلخي كه در زمينه ارتباط ايران با دول خارجي وجود داشت، تلاش براي انتخاب كشوري بدون سوء سابقه، از اهميت بالايي برخوردار بود. مستوفي با اشاره به اين نكته مي‌نويسد:« راجع به اينكه مستشار از كدام ملت باشد كه تحت نفوذ همسايه نرفته و حفظ منافع كشور را بر همه چيز مقدم دارد، نيز حسن سابقه و جديت و خدمتگذاري شوستر [shoster] آمريكايي، قضيه را حل كرده بود. اين موضوعات كه در كابينه اول قوامالسلطنه در مغزها و در كابينه مشيرالدوله به زبان‌ها رسيد، مشيرالدوله رئيس الوزراء را بر آن داشت كه جناب آقاي حسين علاء كه در آن وقت... نماينده ايران در واشنگتن بود، دستورهايي راجع به مذاكره با دولت آمريكا و انتخاب شخص مستشار بدهد. يكي از دستورها هم اين بود كه در انتخاب مستشار يا شوستر مشورت بعمل آيد. بالاخره بعد از مشاوره و مذاكره، قرعة اين فال به نام دكتر ميلسپو درآمد.»
لايحه مذكور در جلسه 118 مطرح گرديد و به سه كميسيون بودجه، خارجه و قوانين ماليه ارجاع دادهشد. در جلسه مورخه 2 ذيحجه 1340، راپورت كميسيون طبع و بين وكلا توزيع شد و مذاكره در كليات لايحه آغاز گرديد. اين لايحه شامل 17 ماده بود. شيخ‌الاسلام اصفهاني با رد لايحه مذكور به مخالفت پرداخته و نتيجه استخدام مستشاران خارجي را فقط خرابي و فساد دانست: « هفده سال است نشستهايم كه از فرنگستان آدم بيايد، مملكت ما را اداره كند در عين اين حال يك اصل ديگري را هم زير پا گذاردهايم. باز از قديم گفتهاند، هر ضرري يك عقلي را زياد ميكند، ما در اين باب ضررها بردهايم. ولي عقلمان به آن عقل هفده سال قبل است. مگر مستشار نياوريم؟ چرا آورديم. چه كردند؟ خرابي فساد. ترتيب هجده سال است به جهت اداره پست مستشار آوردند نتيجه چه شد؟ سي سال قبل پست اصفهان به يزد و كرمان در ظرف چهار، پنج روز با اسب برده ميشده ولي حالا در ظرف ده الي بيست الي سي روز با گاو و شتر برده ميشود…» وي در ادامه لياقت اداره كردن ايراني ها را به مراتب بيشتر دانست و دادن صد هزار تومان از حقوق مردم به آنها را عين بيانصافي دانست. تدين با اعتراض به نطق شيخ‌الاسلام و ضمن موافقت با لايحه رفتار نكردن بعضي مستشاران بر طبق وظيفههايشان را دليل موجهي براي مخالفت با مستخدمين خارجي ندانست: «اگر از نقطهنظر انصاف نگاه كنيم، خواهيم ديد اشخاصي كه در خارج استخدام شده‌اند، بعضي از آنها خدمات مهمي نسبت به اين مملكت كردند، منتهي يك حوادث و اتفاقاتي روي داد كه در تحت تأثير آن حوادث نتوانستيم از كارهاي آنها كاملاً استفاده كنيم …» وي در نطق خود به دكتر مصدق و ماده واحدة بيستم عقرب اشاره كرد و گفت: «… ماده واحده را با اين همه هياهو تصويب كرديم و آن اختيارات مطلقه غير محدود به شخص مصدق‌السلطنه كه طرف اعتماد مجلس بود داده شد، اما چه كرد؟» با اتمام مذاكرات در كليات شور در مواد آغاز شد. حاج ميرزامرتضي نيز با لايحه مخالفت كرد و متخصصين ايراني را براي امور صالح تر دانست. رئيس الوزراء در مورد مخالفت وكلاء مستخدمين خارجي اظهار داشت: … آقاي حاج ميرزا مرتضي در موقعي كه پرگرام دولت در مجلس مطرح بود و يكي از موادش جلب مستخدمين خارجي بود و ايشان به اين موافق بودند و تصويب كردند و حالا مخالفت مي‌نمايند، آن وقت شاهزاده نصرت‌الدوله به بنده مي‌فرمايند، چرا مدافعه نميكنيد، من چه مدافعه بكنم، در محلي كه اظهارات آقايان وكلاء با اين زودي فراموش ميشود بنده اهميت نميدهم كه دفاع كنم. آقاي حاج ميرزا مرتضي تقريباً در دو ماه قبل پروگرام دولت را تصديق كردند كه بايد متخصصين از دول غير همجوار استخدام شود و امروز مي‌فرمايند نبايد استخدام بشود. براي اينكه ما اشخاص لايق و كافي زياد داريم و محتاج به خارجيان نيستيم. بنده تكذيب نميكنم و نميگويم اشخاص لايق نداريم، ليكن عرض مي‌كنم ما خودمان نميگذاريم كه متخصصين ما كار كنند و خيلي آرزو دارم طوري بشود كه در آتيه متخصصين لايق داشته باشيم كه محتاج به مستشار خارجي نباشيم.» بعد از نطق رئيس الوزراء مخالفت‌ها كم شده و شور در مواد اوليه يافت و بالاخره لايحه مذكور در همين جلسه به تصويب اكثريت مجلس رسيد. بعد از تصويب قانون. از طرف نخست وزير، نام‌هاي منظم به مواد هفدهگانه براي اجراي ان، به وزارت ماليه فرستاده شد. « وزارت جليله ماليه، قانون استخدام و حدود اختيارات دكتر ميپلو، رئيس كل Administrateur General ماليه ايران كه بشرح 17 ماده … در جلسه 14 سد1301 به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده، ابلاغ ميشود كه مدلول آن را به موقع اجراء بگذاريد.»
بدين ترتيب مجلس چهارم شوراي ملي به استخدام مستشاران آمريكايي ابراز اعتماد كرد. ميلسپو با ذكر اين اعتماد از سوي مجلس مينويسسد: «وكلاي وطنپرست در مجلس باعث شده بودند كه براي انتظام امور مالي ايران بوسيله اشخاص بيطرف از هئيت آمريكايي دعوت شود.» ناگفته نماند كه دولت آمريكا نيز به سهولت اين مسئله را نپذيرفت، زيرا براي دخالت در حريم بريتانيا مردد بود. در هر صورت ميلسپو و يارانش بعد از مدتي شروع به كاركرده و براساس چهارديواري تخميني دكتر مصدق، لايحه بودجه را تهيه كرده و به تصويب مجلس رسانيد. وي در خاطراتش از پشتيباني وكلاي مجلس و مساعد نمودن زمينه براي آنها چنين ياد ميكند.« نمايندگان مجلس چهارم مشتاقانه آرزوي اصلاحات ملي را داشتند و چون ميدانستند كه پارلمان هنوز در به سامان رسانيدن امور مالي موفقيتي نداشته، اين طور وانمود مي‌كردند كه وجود هئيت آمريكايي زاييده و خواست مجلس ميباشد و لذا جداً خواهان مساعدت و حمايت از ما بود … اگر چنين زمينه مساعدي براي ما فراهم نميشد و اگر از پشتيباني دولت مجلس و كارمندان ماليه ايران برخوردار نبوديم. مسلماً انجام وظيفه ما در ايران فوق‌العاده طاقت فرسا بود.»
2-ج) قانون استخدام هشت نفر متخصص ماليه تبعه دولت آمريكا:
موضوع استخدام متخصص و مستشاران مالي مدتي بين دولت ايران و آمريكا مطرح بود، ولي چون استخدام آنها موكول به تعيين رئيس كل ماليه بود، بعد از تصويب كنترات دكتر ميلسپو، به وزير مختار ايران در واشنگتن دستور اعلام در اين زمينه داده شد. تعداد اين افراد كه براي شعب مختلف ماليه و از سوي ميلسپو معرفي شده بودند. هشت نفر بود. لايحه مذكور در پنج ماده تهيه و تنظيم به مجلس تقديم شد فوريت لايحه در جلسه 132 به تصويب مجلس رسيد و به كميسيون خارجه بودجه ارجاع داده شد. ابتدا راپورت كميسيون خارجه مورد بحث قرار گرفت. حاج سيد محمدباقر دستغيب به مليت آنها اعتراض نمود و اظهار داشت كه وي فقط با استخدام ميلسپو به عنوان رياست كل ماليه ايران موافق بوده، نه استخدام افراد ديگر. بعد از تصويب راپورت كميسيون خارجه و بودجه، شور در مواد آغاز شد و لايحه پنج ماده‌اي در جلسه مورخه 19 محرم 1341 به تصويب اكثريت رسيد.
3-ج) قانون استخدام مسيو لامبرموليتر [Lumber molitor] به سمت كل گمركات ايران:
مسيو موليتر تبعه بلژيك بود كه در تاريخ 14 ميزان 1299 به اين سمت منصوب شده‌بود. مجلس چهارم به موجب قانوني 7 ماده‌اي از تاريخ اول حمل 1302 ه .ش وي را براي سه سال و به همان سمت سابق استخدام نمود. هفتمين ماده اين قانون دولت را مجاز دانست كه بر طبق ماده دوم كنترات مستخدمين خارجه 23 برج عقرب 1301 ساير شرايط را تعيين و كنترات وي را امضا نمايد.
4-ج) قانون استخدام مستر گلامان آمريكايي جهت اداره كردن بانك ملي ايران:
اين قانون در تاريخ 22 جوزا 1302 ه .ش و در 2 ماده به تصويب مجلس رسيد. براساس ماده اول مجلس به وزارت ماليه اختيار داد كه گلامان (Gelaman) آمريكايي را براي مدت سه سال جهت اداره كردن بانك ايران، با حقوق ساليانه ده هزار دلار استخدام نمايد. ماده لازم نيز مانند ماده هفتم استخدام مسيو موليتر بود.
كتابشناسي:
الف. اسناد:
1- اسناد منتشره نشده:
1-1) اسناد موزه و مجلس شوراي اسلامي
2-1) سازمان اسناد ملي
3-1) موسسه مطالعات تاريخ معاصر ايران
2- اسناد منتشر شده:
اسناد روحانيت و مجلس، به كوشش منصوره تدين‌پور، زيرنظر غلامرضا فدايي عراقي، انتشارات كتابخانه موزه و مركز اسناد مجلس شوراي ملي، چاپ اول، تهران، 1375.
انتخابات زنجان در مجلس چهارم؛ رساله‌اي منتشر نشده از علامه دهخدا، به كوشش علي‌آل داوود،ادبيات تربيت معلم، دوره جديد، سال 2، شماره 8-6، 1368.
قباله تاريخ، به كوشش ايرج افشار، انتشارات طلايه، چاپ اول، تهران، 1368.
مجموعه مصوبات ادوار اول و دوم قانونگذاري مجلس شوراي ملي، اداره قوانين و مطبوعات مجلس شوراي ملي، 1318.
مجموعه مصوبات ادوار سوم و چهارم قانونگذاري مجلس شوراي ملي، اداره قوانين و مطبوعات مجلس شوراي ملي، 1319.
مجموعه مكاتبات، اسناد خاطرات و آثار فيروز ميرزا فرمانفرما (نصرت‌الدوله)، به كوشش منصوره اتحاديه، سيروس سعدونديان، نشر تاريخ ايران، چاپ اول، تهران، 1369.
مخابرات استرآباد؛ گزارش‌هاي حسينقلي مقصودلو، وكيل‌الدوله، به كوشش ايرج افشار، محمد رسول درياگشت، نشر تاريخ ايران، چاپ اول، تهران، 1363.
مدرس و مجلس؛ نامه‌ها و اسناد، مؤسسه پژوهش و مطالعات فرهنگي، چاپ اول، 1373.
مستشارالدوله، صادق؛ خاطرات و اسناد (مجموعه سوم، راپرت‌هاي پليس مخفي از شايعات شهري سالهاي 1333 و 1235 قمري)، به كوشش ايرج افشار، انتشارات طلايه، چاپ اول، 1367.
معاصر، حسن؛ تاريخ استقرار مشروطيت در ايران (مستفرجه از روي اسناد محرمانه وزارت امور خارجه انگلستان)، انتشارات ابن‌سينا، بي‌جا، بي‌تا.
ب. روزنامه‌ها:
ايران
رعد
شفق سرخ
نوبهار
نهضت شرق
ج ـ متون تاريخي:
دولت‌آبادي، يحيي؛ حيات يحيي، انتشارات عطار و فردوسي، تهران، 1362.
كرماني، ناظم‌الاسلام؛ تاريخ بيداري ايرانيان، به كوشش علي‌اكبر سعيدي سيرجاني، مؤسسه انتشارات آگاه و انتشارات نوين، چاپ چهارم، تهران 1362.
كسروي، احمد؛ تاريخ مشروطه ايران، انتشارات اميركبير، چاپ نوزدهم، تهران، 1378.
كسروي، احمد؛ تاريخ هجده ساله آذربايجان، انتشارات اميركبير، چاپ دوازدهم، تهران، 1378.
مختصر تاريخ مجلس ملي ايران، انتشارات اداره روزنامه كاوه، برلين، شماره 5، 1337.
مذاكرات مجلس چهارم شوراي ملي، اداره روزنامه رسمي كشور شاهنشاهي ايران، 1333ش/
مذاكرات مجلس دوم شوراي ملي، ضميمه روزنامه رسمي كشور شاهنشاهي ايران، چاپخانه مجلس، 1325.
مذاكرات مجلس سوم شوراي ملي، روزنامه رسمي كشور شاهنشاهي ايران، 1327.
معارضين انتخابات كرمانشاهان، مطبعه تهران، تهران، اول اسد 1300 مطابق 18 ذيقعده 1339.
ملك‌زاده، مهدي؛ تاريخ انقلاب مشروطيت ايران، انتشارات علمي، چاپ دوم، تهران، 1363.
هدايت (مخبرالسلطنه)، مهديقلي؛ طلوع مشروطيت، به كوشش اميراسماعيلي، انتشارات جام، 1363.
هدايت، مهديقلي؛ گزارش ايران قاجاريه و مشرويت، نشر نقره، چاپ سوم، تهران، 1363.
د ـ خاطرات:
خاطرات احتشامالسلطنه، به كوشش سيدمحمد مهدي موسوي، انتشارات زوار، چاپ دوم، 1368.
اردلان، امان‌الله؛ خاطرات حاج عزالممالك اردلان، زندگي در دوران شش پادشاه، تنظيم و تحشيه باقر عاقلي، نشر نامك، چاپ اول، 1372.
ارباب كيخسرو، شاهرخ (خاطرات)؛ به كوشش شاهرخ شاهرخ وراشناراتير، ترجمه غلامحسين ميرزا صالح، انتشارات مازيار، تهران، 1382.
اعظام قدسي (اعظام الوزراره)، حسن؛ خاطرات من يا روشن شدن تاريخ صد ساله ايران، انتشارات ابوريحان، چاپ اول، 1349.
انتظام، نصرالله؛ (خاطرات) شهريور 1320 از ديدگاه دربار، اسناد ملي ايران، به كوشش محمدرضا عباسي و بهروز طيراني، دفتر انتشارات و پژوهشي، چاپ شقايق، چاپ دوم، 1371.
بختياري، سردار اسعد (خاطرات) نوشته جعفرقلي‌خان اميربهادر، به كوشش ايرج افشار، انتشارات اساطير، چاپ اول، 1372.
بزرگ اميد، ابوالحسن؛ از ماست كه برماست (محتوي خاطرات و مشاهدات بزرگ اميد)، انتشارات پيروز، بي‌جا، 1325.
بهرامي، عبدالله؛ خاطرات عبدالله بهرامي از آخر سلطنت ناصرالدين شاه تا اول كودتا، انتشارات علمي، چاپ اول، 1363.
دولت‌آبادي، علي محمد (خاطرات)؛ انتشارات فردوس و انتشارات ايران و اسلام، چاپ اول، تهران، 1362.
سپهر، احمدعلي؛ ايران در جنگ بزرگ، انتشارات بانك ملي ايران، تهران، 1336.
سپهر، احمدعلي؛ خاطرات مورخ‌الدوله سپهر، به كوشش احمد سميعي، نشر نامك، چاپ اول، 1374.
سيف پورفاطمي؛ آئينه عبرت به كوشش علي دهباشي، انتشارات شهاب ثاقب و انتشارات سخن، چاپ اول، 1378.
عبده، جلال؛ چهل سال در صحنه قضايي، سياسي، ديپلماسي ايران و جهان، ويرايش و تنظيم از مجيد تفرشي، مؤسسه خدمات فرهنگي رسا، چاپ اول، 1368.
فرخ (معتصم‌السلطنه)، سيد مهدي؛ خاطرات سياسي، سازمان انتشارات جاويدان، بي‌جا، بي‌تا.
قهرمان ميرزا (سالور)، روزنامه خاطرات عين‌السلطنه، به كوشش مسعود سالور، ايرج افشار، انتشارات اساطير، چاپ اول، تهران، 1379.
كحال‌زاده، ابوالقاسم (خاطرات)، به كوشش مرتضي كامران، نشر فرهنگ، چاپ اول، بي‌جا، 1363.
كمره‌اي، سيدمحمد؛ روزنامه خاطرات، به كوشش محمدجواد مرادي‌نيا، انتشارات شيراز، تهران، چاپ اول، 1382.
مستوفي، عبدالله؛ شرح زندگاني من يا تاريخ اجتماعي و اداري دوره قاجاريه، چاپ تهران مصور، تهران، 1343.
ميلسپو (Millspough)، آرتور؛ مأموريت آمريكائيها در ايران، ترجمه دكتر حسين ابوترابيان، انتشارات پيام، بي‌جا، بي‌تا.
هدايت، مهديقلي؛ خاطرات و خطرات گوشه‌اي از تاريخ شش پادشاه و گوشه‌اي از دوره زندگي من، انتشارات كتابفروشي زوار، تهران، چاپ دوم، 1344.